судді Конституційного Суду України Шаптали Н.К. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України розглянув доопрацьований Верховною Радою України законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (950-19) (реєстр. № 3524) в редакції від 26 січня 2016 року (далі - Законопроект) на відповідність статтям 157 і 158 Конституції України (254к/96-ВР) та надав Висновок від 30 січня 2016 року № 2-в/2016 (v002v710-16) , яким визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України (254к/96-ВР) .

У розділі I Законопроекту (950-19) пропонується:

- викласти в новій редакції статті 124 - 129, 130, 131, 147 - 149, 151, 153 Конституції України (254к/96-ВР) ;

- доповнити Конституцію України (254к/96-ВР) статтями 129-1, 130-1, 131-1, 131-2, 148-1, 149-1, 151-1, 151-2;

- внести зміни до статей 29, 55, 59, 85, 92, 106, 108, 110, 111, 136, 150, 152, розділу XV "Перехідні положення" Конституції України (254к/96-ВР) ;

- виключити з Конституції України (254к/96-ВР) розділ VII "Прокуратура".

Законопроект (950-19) містить також розділ II "Прикінцеві та перехідні положення".

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" (422/96-ВР) висловлюю окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України від 30 січня 2016 року № 2-в/2016 (v002v710-16) (далі - Висновок) у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності Законопроекту (950-19) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (254к/96-ВР) .

1. Вирішуючи питання щодо відповідності Законопроекту (950-19) вимогам частини першої статті 157 Конституції України (254к/96-ВР) , Конституційний Суд України виходив з того, що Конституція України не може бути змінена, якщо запропоновані зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Під час розгляду Законопроекту (950-19) Конституційний Суд України встановив його ідентичність законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (895-19) (реєстр. № 3524) в редакції від 25 листопада 2015 року (далі - Законопроект № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року), крім редакції пункту 25 частини першої статті 85 Основного Закону України (254к/96-ВР) та статті 131-1, якою Законопроектом пропонується доповнити Конституцію України (254к/96-ВР) .

За таких обставин Конституційний Суд України, дотримуючись своїх правових позицій, висловлених у Висновку від 20 січня 2016 року № 1-в/2016 (v001v710-16) , щодо запропонованих Законопроектом (895-19) № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року змін до Конституції України (254к/96-ВР) , які є ідентичними змінам, пропонованим Законопроектом (950-19) , перевірив на відповідність статтям 157 і 158 Конституції України (254к/96-ВР) тільки ті положення Законопроекту, які за змістом відрізняються від запропонованих Законопроектом № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року, а саме щодо внесення змін до пункту 25 частини першої статті 85 Основного Закону України (254к/96-ВР) та статті 131-1, якою Законопроектом пропонується доповнити Конституцію України.

2. Погоджуючись у цілому з аргументами Конституційного Суду України, викладеними в підпунктах 3.3.1 та 3.3.2 пункту 3 мотивувальної частини Висновку (v002v710-16) , які стосуються повноваження Верховної Ради України щодо висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади, та деяких аспектів функціонування в Україні прокуратури, вважаю за необхідне висловити певні міркування з цих питань.

2.1. Пропонована Законопроектом (950-19) редакція пункту 25 частини першої статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) передбачає, що до повноважень Верховної Ради України належить "надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора; висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади".

Враховуючи те, що пропонована Законопроектом (950-19) редакція пункту 25 частини першої статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) за своїм змістом практично повністю відтворює зміст пункту 25 частини першої статті 85 чинної Конституції України (254к/96-ВР) і погоджуючись в цілому з позицією Конституційного Суду України в цій частині, вважаю за необхідне звернути увагу на наступне.

Зазвичай, за європейськими стандартами прокурор має бути цілком незалежним як від парламенту, так і від уряду. Для забезпечення цього права держава має вжити певних заходів. Разом з тим поряд із забезпеченням незалежності прокуратури, за для збереження балансу її діяльності має існувати певний механізм відповідальності, підзвітності органів прокуратури, але така відповідальність має бути не перед парламентом або урядом, а перед суспільством, громадськістю.

Така позиція узгоджується з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя від 6 жовтня 2000 року № (2000) 19) (далі - Рекомендація).

Аналогічна позиція викладена і у висновку Венеційської Комісії від 27 жовтня 2014 року № 766/2014 щодо проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (254к/96-ВР) ", поданого Президентом України 2 липня 2014 року. У цьому висновку було запропоновано вилучити з переліку повноважень Верховної Ради України "висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади", оскільки Генеральний прокурор не є членом уряду України і не належить до законодавчої гілки влади, а тому це право Верховної Ради України є виключно інструментом політичного впливу на нього.

За таких обставин з метою забезпечення ефективного функціонування органів прокуратури як одного з найважливіших гарантів забезпечення законності в державі та уникнення "залежності" Генерального прокурора від політичних інтересів законодавчої або виконавчої гілок влади, а також недопущення зловживань у вирішенні питань звільнення з посади та висловлення недовіри Генеральному прокуророві - пункт 25 частини першої статті 85 Конституції України (254к/96-ВР) був викладений у Законопроекті (895-19) № 3524 в редакції від 25 листопада 2015 року у новій редакції, яка була демократичнішою та узгоджувалася з прагненням України до європейських стандартів і практично виключала можливість втручання однієї гілки влади у діяльність іншої, що повною мірою відповідає конституційному принципу розподілу державної влади, закріпленому у статті 6 Основного Закону України (254к/96-ВР) .

2.2. Певні міркування викликає пропонована Законопроектом (950-19) для доповнення Конституції України (254к/96-ВР) стаття 131-1, а саме її пункту 1 частини першої, у якому зазначено, що прокуратура здійснює "підтримання публічного обвинувачення в суді".

Для розуміння місця, ролі і функцій органів прокуратури в нашій державі слід вкотре звернутися до європейських стандартів, яких прагне Україна та які визначають основні принципи організації та діяльності органів прокуратури у країнах-членах Ради Європи.

Відповідно до вказаних стандартів прокурор - це представник органу державної влади, державна посадова особа, яка діє в інтересах держави та здійснює визначені конституцією та законами функції, властиві прокуратурі (пункт 1 Рекомендацій).

З огляду на те, що прокуратура України є державним органом із конституційно визначеними функціями, який, реалізуючи покладені на неї завдання, має діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України, то визначення її повноваження щодо підтримання саме "державного" обвинувачення замість пропонованого Законопроектом (950-19) "публічного" повністю відповідало б як Конституції України (254к/96-ВР) , так і європейським стандартам.

При цьому не зайвим було б наголосити, що слід розрізняти поняття "інтереси носіїв державної влади" та "державні інтереси", які не є тотожними. На це звертала увагу Венеційська Комісія ще у 2010 році при визначенні демократичних стандартів щодо реформування прокуратури (пункт 71 Звіту Венеційської Комісії з Європейських стандартів щодо незалежності судової системи: частина II - Служба обвинувачення).

На тому, що прокуратура має діяти саме в інтересах держави зроблено наголос і у Рекомендації, де зазначено, що, "діючи від імені суспільства, а не від імені якогось (політичного або економічного) органу влади і не від свого імені, прокурори повинні керуватися при виконанні своїх обов'язків державними інтересами".

Таким чином, вважаю, що більш вдалим та доцільним було б визначення одного з провідних повноважень прокуратури, як підтримання саме державного обвинувачення в суді, що більшою мірою відповідало б суті, ролі, меті існування та місцю органів прокуратури в державі.