826/215/13-а Про визнання незаконними дії Міністерства інфраструктури України з проведення конкурсу з розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників у зв'язку з відсутністю порядку видачі документів дозвільного характеру, та зобов'язання вчинити певні дії - 26.11.2014 Прийняття

У січні 2013 року ТОВ "Васт-Транс" звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому, враховуючи заяву про зміну предмету позову, просило: визнати незаконними дії відповідача 1 з проведення конкурсу з розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік у зв'язку з відсутністю порядку видачі документів дозвільного характеру, встановленого Кабінетом Міністрів України та порушенням Порядку оформлення, видачі, використання, обліку та звітності щодо дозволів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (ЄКМТ) на перевезення вантажів автомобільним транспортом між країнами-членами ЄКМТ; визнати протиправним результат розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік та анулювати видані бланки дозволів ЄКМТ на 2013 рік, затверджений першим заступником Міністра інфраструктури України; зобов'язати Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті терміново припинити оформлення та видачу бланків дозволів ЄКМТ на 2013 рік; визнати незаконними дії Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті з оформлення бланків дозволів ЄКМТ на 2013 рік українським перевізникам, які не мають ліцензій на міжнародні перевезення вантажів та ліцензійних карток на автомобілі; зобов'язати Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті повернути до Міністерства інфраструктури України всі отримані бланки дозволів ЄКМТ на 2013 рік; визнати незаконними дії Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті з передачі функцій по оформленню та видачі комплекту документів до дозволу ЄКМТ на 2013 рік, в тому числі бортових журналів - товариству з обмеженою відповідальністю "Сервіс АсМАП України"; визнати незаконним, непрозорим та неефективним розподіл багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік; визнати незаконними дії першого заступника Міністра інфраструктури України Єфименка К.О. із затвердження розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік; зобов'язати Державну інспекцію України з безпеки на наземному транспорті видати позивачу повний комплект документів дозвільного характеру, в том числі бортові журнали.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 березня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2013 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалені ними судові рішення та постановити нове рішення про задоволення позовних вимог.

З'ясувавши обставини справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права згідно статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Відповідно до Закону України "Про автомобільний транспорт" від 5 квітня 2001 року № 2344-III (2344-14) (далі - Закон № 2344-III (2344-14) ) та з метою подальшого впорядкування системи оформлення, видачі, використання та обліку дозволів на міжнародні перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом наказом Міністерства транспорту України від 20 серпня 2004 року № 757 (z1075-04) затверджено Порядок оформлення, видачі, використання, обліку та звітності щодо дозволів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (ЄКМТ) на перевезення вантажів автомобільним транспортом між країнами - членами ЄКМТ (далі - Порядок № 757). Вказаний Порядок зареєстровано в Міністерстві юстиції України 31 серпня 2004 року за № 1076/9675 (z1076-04) .

Пунктом 1.1. Порядку № 757 (z1075-04) встановлено, що порядок оформлення, видачі, використання, обліку та звітності щодо дозволів ЄКМТ на перевезення вантажів автомобільним транспортом між країнами - членами ЄКМТ розроблений згідно з резолюціями ЄКМТ N СЕМТ/СМ(2001)9/FINAL та СЕМТ/СМ(2003)14/FINAL, що регламентують здійснення перевезень вантажів на основі дозволів ЄКМТ багаторазового використання. Дозволи ЄКМТ дійсні для перевезень вантажів автомобільним транспортом між країнами - членами ЄКМТ.

Згідно з пунктом 2.1. Порядку № 757 (z1075-04) після затвердження Міністерством інфраструктури України розподілу дозволів ЄКМТ українським міжнародним автоперевізникам надається інформація щодо виділення їм дозволів ЄКМТ. Оформлення та видача уповноваженій особі перевізника дозволів ЄКМТ проводяться у пунктах видачі дозволів територіальних органів Укртрансінспекції України.

Пунктом 2.4 та пунктом 2.5 Порядку № 757 (z1075-04) передбачено, що дозволи ЄКМТ, надані Україні згідно з листом Секретаріату МТФ, кожного року розподіляються та оформляються за типами, залежно від потреб і з метою більш ефективного використання, таким чином: "особливо зелені та безпечні" короткочасні, "особливо зелені та безпечні" річні, "Євро-3 безпечні" річні, "Євро-3 безпечні" короткочасні, якщо інші типи не передбачені документами ЄКМТ. Розподіл і затвердження проводиться у порядку згідно з пунктом 1.3. цього Порядку. Розподіл дозволів ЄКМТ між українськими перевізниками проводиться згідно з умовами проведення конкурсу на отримання українськими міжнародними автоперевізниками дозволів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (додаток 1). Учасник конкурсу подає заяву і заповнює анкету відповідно до додатків 2 і 3.

Відповідно до пункту 2 додатка 1 пункту 2.5. Порядку № 757 (z1075-04) конкурс проводиться Міністерством інфраструктури України. До складу конкурсної комісії входять представники відповідних структурних підрозділів Міністерства інфраструктури України, Укртрансінспекції України та ДП "ДержавтотрансНДІпроекту" (за згодою керівника).

Відповідно до статті 6 Закону № 2344-III нормативно-правові акти центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту, видані в межах його компетенції, обов'язкові до виконання на території України.

Статтею 55 Закону № 2344-III передбачено, що види дозвільних документів та порядок їх розподілу, видачі та використання українськими перевізниками при перевезенні по території іноземних країн визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту, з урахуванням вимог законодавства України та законодавства країни, по території якої буде здійснюватися перевезення. Міжнародні автомобільні перевезення іноземними перевізниками по території України здійснюються за наявності в перевізника українського дозволу або інших дозвільних документів, якщо інше не передбачено законодавством України. Порядок оформлення і видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні, їх обліку та обміну визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту. Дозвільні документи Європейської Конференції Міністрів Транспорту розподіляють на конкурсних засадах з урахуванням рівня безпеки руху й екологічної безпеки транспортних засобів, запроваджених у європейських країнах, ефективності їх використання. Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.

Відповідно до Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2012 року № 581 (581/2011) (далі - Положення № 581), Мінінфраструктури України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінінфраструктури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сферах авіаційного, автомобільного, залізничного, морського і річкового, міського електричного транспорту та у сферах використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, метрополітенів, дорожнього господарства, надання послуг поштового зв'язку, забезпечення підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства.

Міністерство у сфері автомобільного та міського електричного транспорту, зокрема, затверджує види дозвільних документів та порядок їх розподілу, видачі та використання українськими перевізниками при перевезенні територіями іноземних держав ( пункти 4.8.1., 4.8. Положення № 581 (581/2011) ).

З огляду на викладене, суди прийшли до обґрунтованого висновку про те, що позовні вимоги щодо визнання незаконними дій Міністерства інфраструктури України з проведення конкурсу з розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік у зв'язку з відсутністю порядку видачі документів дозвільного характеру, встановленого Кабінетом Міністрів України та порушенням Порядку № 757 (z1075-04) є безпідставними, оскільки Порядок проведення конкурсу затверджений Міністерством юстиції України та чинний на час проведення конкурсу.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним результату розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік та анулювання виданих бланків дозволів ЄКМТ на 2013 рік, колегія суддів зазначає наступне.

Судами встановлено, що Міністерство інфраструктури України наказом від 13 вересня 2012 року № 540 затвердило склад Конкурсної комісії з проведення конкурсу на отримання українськими міжнародними автоперевізниками багаторазових дозволів ЄКМТ (далі - Комісія).

Наказом Міністерства інфраструктури України від 13 вересня 2012 року № 542 затверджено склад Комісії по прийому документів для участі в конкурсі на отримання багаторазових дозволів ЄКМТ. Пунктом 2 зазначеного наказу встановлено, що дана комісія з 1 жовтня по 9 листопада приймає документи перевізників.

На засіданні Комісії від 10 грудня 2012 року було розглянуто результати роботи Комісії по прийому документів для участі в конкурсі на отримання багаторазових дозволів ЄКМТ. Було прийнято рішення не приймати до участі звернення перевізників, які з різних обставин не встигли подати у визначений термін заяви для участі у конкурсі, а також звернення перевізників стосовне включення до участі у конкурсі новопридбаних автомобілів.

27 грудня 2012 року було проведено засідання Конкурсної комісії (протокол засідання № 3). Засідання Комісії було відкритим, на ньому були присутні представники громадських організацій.

Розподіл дозволів ЄКМТ затверджений першим заступником Міністра інфраструктури України 29 грудня 2012 року.

Міністерство інфраструктури отримало від Секретаріату Міжнародного транспортного Форуму багатосторонні бланки дозволів, які були передані для оприбуткування, оформлення і видачі до Укртрансінспекції України листом від 28 грудня 2012 року № 6639/25/14-12.

Відповідно до пункту 1.3. Порядку № 757 (z1075-04) Міністерство інфраструктури України отримує від Секретаріату Міжнародного транспортного форуму (далі - МТФ) багатосторонню квоту дозволів та передає бланки дозволів ЄКМТ до Укртрансінспекції України для подальшого їх оприбуткування. Підготовку пропозицій щодо розподілу зазначених дозволів, подання розподілу на затвердження першому заступнику Міністра інфраструктури України або особі, що його заміщує відповідно до розподілу обов'язків, здійснює комісія, що утворюється при Міністерстві інфраструктури України, у складі представників відповідних структурних підрозділів Міністерства інфраструктури України, Укртрансінспекції України та ДП "ДержавтотрансНДІпроекту" (за згодою керівника).

Пунктом 2.5 Порядку № 757 (z1075-04) передбачено, що розподіл дозволів ЄКМТ між українськими перевізниками проводиться згідно з умовами проведення конкурсу на отримання українськими міжнародними автоперевізниками дозволів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (додаток 1). Учасник конкурсу подає заяву і заповнює анкету відповідно до додатків 2 і 3.

Згідно з пунктом 2 додатка 1 пункту 2.5. Порядку № 757 (z1075-04) конкурс проводиться Міністерством інфраструктури України. До складу конкурсної комісії входять представники відповідних структурних підрозділів Міністерства інфраструктури України, Укртрансінспекції України та ДП "ДержавтотрансНДІпроекту" (за згодою керівника).

Відповідно до пунктів 3.-5. додатка 1 Порядку № 757 (z1075-04) об'єктом конкурсу є дозвіл ЄКМТ, який надається перевізнику України. Усі копії документів, що подаються на конкурс, мають бути завірені підписом керівника і печаткою підприємства-заявника. При прийманні від заявника документів на конкурс і їх реєстрації заявнику надається листок реєстрації, в якому перелічені всі одержані документи, вказані дати подачі та реєстрації, вказана кількість автомобілів "особливо зелених і безпечних" та "ЄВРО-3 безпечних", є прізвище відповідальної особи, яка прийняла документи, та її підпис.

Пунктами 9.-10. додатка 1 Порядку № 757 (z1075-04) встановлено, що рішення конкурсної комісії за результатами конкурсу приймається на закритому засіданні у присутності не менше трьох четвертих її складу відкритим голосуванням. Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосували не менше двох третин усіх членів комісії, які брали участь у голосуванні. Хід проведення конкурсу та рішення конкурсного комітету оформлюються протоколом, що підписується всіма членами конкурсного комітету, які брали участь у голосуванні. На підставі рішення комісії в десятиденний строк конкурсна комісія розробляє розподіл дозволів ЄКМТ, який подається на затвердження першому заступнику Міністра інфраструктури України.

Відповідно до пункту 2.1. Порядку № 757 (z1075-04) оформлення та видача уповноваженій особі перевізника дозволів ЄКМТ проводиться у пунктах видачі дозволів територіальних органів Укртрансінспекції України.

Таким чином, суд прийшли до правильного висновку про відмову у задоволенні вказаних позовних вимог, оскільки конкурс на отримання українськими міжнародними автомобільними перевізниками дозволів ЄКМТ було проведено відповідно до чинного законодавства.

Що стосується позовних вимог щодо визнання незаконними дій Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті з оформлення бланків дозволів ЄКМТ на 2013 рік українським перевізникам, які не мають ліцензій на міжнародні перевезення вантажів та ліцензійних карток на автомобілі, колегія суддів вважає правильними висновки судів про відмову у їх задоволенні з огляду на таке.

Відповідно до пункту 2.2. Порядку № 757 (z1075-04) дозволи ЄКМТ оформлюються тільки перевізникам України, які мають ліцензію на міжнародні перевезення вантажів, ліцензійні картки на автомобілі, що відповідають вимогам "особливо зелений та безпечний" або "ЄВРО-3 безпечний", і комплект сертифікатів, необхідний для категорій "особливо зелений і безпечний" вантажний автомобіль або "ЄВРО-3 безпечний" вантажний автомобіль.

Разом з тим, статтею 9 Закону № 2344-III (в редакції Закону від 19 жовтня 2010 року) передбачено, що ліцензія видається на господарську діяльність з надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів.

Крім того, пунктом 25 частини третьої статті 9 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року, № 1775-III (із змінами, внесеними згідно з Повітряним кодексом України (3393-17) від 19 травня 2011 року № 3393-VI), відповідно до цього Закону ліцензуванню підлягають такі види господарської діяльності, зокрема, надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу річковим, морським, автомобільним, залізничним транспортом.

Отже, на час проведення конкурсу в Україні у сфері автомобільного транспорту, підлягає ліцензуванню лише господарська діяльність з надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів, господарська діяльність з перевезення вантажів ліцензуванню не підлягає.

Із матеріалів справи вбачається та встановлено судами, що для участі у конкурсі з розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ на 2013 рік ТОВ "Васт-Транс" подало 46 АТЗ категорії Євро-3 та 5 АТЗ категорії Євро-5. АТЗ категорії Євро-4 не були подані. Коефіцієнт розподілу на АТЗ категорії Євро-3 склав 8,2 на АТЗ категорії Євро-5 - 2,55.

Згідно з коефіцієнтом на АТЗ Євро-3 підприємству виділено 5,6 дозволів ЄКМТ. Щодо АТЗ категорії Євро-5, то враховуючи коефіцієнт, підприємству виділено 1,96 дозволів, але до підприємства був застосований коригуючий коефіцієнт 0,75 через допущені порушення.

Так, згідно інформації отриманої від ДП "ЄМАП" жодного разу за 2012 рік за 3 квартали підприємством не було своєчасно подано звіт про ефективність використання дозволів. Тому коефіцієнт склав 0,75. Враховуючи зазначене, кількість дозволів на АТЗ категорії Євро-5 для підприємства склала 1,21. Враховуючи кількість АТЗ, коригуючий коефіцієнт і згідно з математичними правилами ТОВ "Васт-Транс" на АТЗ категорії Євро-3 виділено 6 книжок ЄКМТ і на АТЗ категорії Євро-5 одна книжка ЄКМТ.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає правильним висновок судів, що позовні вимоги щодо визнання незаконним, непрозорим та неефективним розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік та визнання незаконними дії першого заступника Міністра Єфименка К.О. із затвердження розподілу багаторазових дозволів ЄКМТ серед українських перевізників на 2013 рік є безпідставними і не підлягають задоволенню.

В частині позовних вимог щодо визнання незаконними дій Державної інспекції України з безпеки на наземному транспорті з передачі функцій по оформленню та видачі комплекту документів до дозволу ЄКМТ на 2013 рік, в тому числі бортових журналів - ТОВ "Сервіс АсМАП України", колегія суддів приходить до наступних висновків.

Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України визначено завданням адміністративного судочинства захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У контексті з положеннями частини 1 статті 6 КАС України, яка передбачає право на судовий захист, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Між тим, позивач не надав суду доказів того, що діями відповідача 2 порушені його права, свободи чи інтереси в публічно-правових відносинах.