судді Конституційного Суду України Городовенка В.В. стосовно Ухвали Великої палати Конституційного Суду України про закриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів розділу I, абзацу другого підпункту 1 пункту 2 розділу II Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації""

Велика палата Конституційного Суду України Ухвалою від 1 жовтня 2024 року № 6-уп/2024 (va06u710-24) (далі - Ухвала) закрила конституційне провадження у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) приписів розділу I, абзацу другого підпункту 1 пункту 2 розділу II Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації"" від 2 жовтня 2019 року № 145-IX (145-20) (далі - Закон № 145).

Ураховуючи виняткову роль Конституційного Суду України (далі - Суд) в забезпеченні верховенства Конституції України (254к/96-ВР) , принципу верховенства права (правовладдя), підтриманні конституційного правопорядку, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду України (v0001710-18) вважаю за потрібне викласти окрему думку стосовно Ухвали (va06u710-24) .

1. Конституційний вимір ситуації із незатвердженням законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації

Ухвалою Велика палата Суду закрила конституційне провадження у справі, зокрема, щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису розділу I Закону № 145 (145-20) на підставі пункту 2 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - неналежність до повноважень Суду питань, порушених у конституційному поданні. Велика палата Суду виходила з того, що "пунктом 36 частини першої статті 85 Конституції України визначено повноваження Верховної Ради України щодо затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є важливою та дієвою конституційною гарантією охорони, захисту та збереження таких об’єктів" ( абзац перший підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Ухвали). Однак Суд не досліджував питання незатвердження законодавцем переліку таких об’єктів, а лише констатував відсутність такого переліку і те, що "законодавець не реалізував свого конституційного повноваження, визначеного пунктом 36 частини першої статті 85 Конституції України" (третє речення абзацу шостого підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Ухвали (va06u710-24) ).

Однак ситуація із незатвердженням законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, яка триває ще з 2019 року, значно складніша, аніж її висвітлено в Ухвалі (va06u710-24) , має конституційний вимір і заслуговує на оцінку Суду з огляду на таке.

1.1. Згідно з Основним Законом України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75). Діяльність парламенту як убачається з приписів статей 85, 92 Конституції України має на меті передусім забезпечення народного представництва, ухвалення законів та здійснення інших конституційних повноважень, що стосуються визначення засадничих питань захисту та забезпечення як значущих інтересів держави й суспільства, так і конституційних прав і свобод людини і громадянина. Тому здійснення законодавцем цих конституційних повноважень й ухвалення на їх виконання потрібних законів не є самоціллю, а зумовлене вимогами статей 1, 3, 6, 8, 19 Конституції України та потребою у виконанні головного обов’язку держави щодо утвердження й забезпечення прав і свобод людини і громадянина, підтримання дієвості принципу верховенства права (правовладдя) та стабільності конституційного правопорядку загалом.

За Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (пункт 36 частини першої статті 85 ); виключно законами України визначається правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92 ).

Суд наголошував, що, "розглядаючи норми пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України, слід мати на увазі передусім положення пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким правовий режим власності визначається виключно законами України. З цього випливає, що перелік об’єктів права власності, які не підлягають приватизації, не є постійним і незмінюваним; Верховна Рада України може вносити до цього переліку відповідні зміни" (абзац п’ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 липня 1998 року № 9-рп/98); "власність є матеріальною основою суспільного розвитку, а питання володіння, користування і розпорядження нею - ключовими у діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Здійснення права державної власності включає відчуження державного майна, яке реалізується органами державної влади та іншими уповноваженими на це суб’єктами" (перше, друге речення абзацу першого пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 29 вересня 2009 року № 22-рп/2009 (v022p710-09) ).

Отже, законодавець має дискреційні повноваження щодо визначення законом категорій об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, внесення змін до переліку таких об’єктів для підвищення ефективності використання державної власності, прискорення економічного розвитку та задоволення актуальних потреб держави й суспільства. Однак це не означає, що законодавець може нехтувати вимогами пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України та не затверджувати переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації.

1.2. У Рішенні від 29 вересня 2009 року № 22-рп/2009 (v022p710-09) Суд наголосив, що "приватизація державного майна є суспільно значимим процесом, у ході якого здійснюється роздержавлення власності" (друге речення абзацу другого пункту 4 мотивувальної частини).

Тобто внаслідок приватизації об’єктів права державної власності держава втрачає право власності на ці об’єкти, тоді як серед них є ті, що створюють матеріальну основу для існування держави як такої. Тому держава зобов’язана забезпечити належні охорону, захист і збереження об’єктів права державної власності, особливо якщо вони є стратегічно важливими для держави й суспільства.

З огляду на наведене у пункті 36 частини першої статті 85 Конституції України установлено виняткове повноваження Верховної Ради України щодо затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є важливою конституційною гарантією охорони, захисту та збереження таких об’єктів. Із цього конституційного припису в його посутньому взаємозв’язку з пунктом 7 частини першої статті 92 Основного Закону України вбачається, що зазначений перелік, який стосується питання правового режиму власності, має бути затверджений саме законом, що, до того ж, з огляду на стійкість і виваженість процедури ухвалення закону сприяє стабільності та визначеності юридичних механізмів охорони, захисту та збереження об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, від неправомірної їх приватизації.

Отже, закон, яким Верховна Рада України затверджує цей перелік, є спеціальним і має містити чіткий список об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Саме таке виняткове повноваження Верховної Ради України є дієвою конституційною гарантією від неправомірного відчуження об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Водночас ця конституційна гарантія буде ілюзорною, якщо зазначене повноваження законодавця не розглядати як його конституційний обов’язок.

1.3. Вважаю, що, розглядаючи виняткове повноваження Верховної Ради України щодо "затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації", як її конституційний обов’язок, варто виходити з того, що для виконання державою визначених приписами статті 16 Конституції України (254к/96-ВР) позитивних обов’язків із забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу, здійснення закріплених у частині першій її статті 17 найважливіших функцій із захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки потрібне використання об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, відповідного функціонального призначення.

Об’єкти права державної власності, що не підлягають приватизації, забезпечують національну безпеку України, а їх приватизація створює суттєві ризики для безпеки держави. Це зумовлює потребу в забезпеченні посиленої охорони, збереженні та належному функціонуванні вказаних об’єктів як стратегічно важливих складників безпеки держави, захисту її суверенітету і територіальної цілісності.

До того ж в Україні відповідно до Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022 (64/2022) зі змінами запроваджено воєнний стан, а отже, на сьогодні надзвичайно важливим питанням є всебічна охорона, захист та збереження об’єктів права державної власності, що забезпечують економічну та інформаційну безпеку, розширюють оборонні можливості держави, посилюють захист суверенітету і територіальної цілісності України. Відчуження вказаних об’єктів поза дієвим контролем держави, зокрема підприємств із виготовлення та ремонту всіх видів зброї, що перебуває на озброєнні Збройних Сил України, інших, утворених відповідно до закону, військових формувань, Служби безпеки України, спеціальних об’єктів зв’язку, є загрозою суверенітету та територіальній цілісності України.

У Рішенні від 6 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 (v001p710-22) Суд наголосив: "Беручи до уваги, що врегулювання відповідних питань належить до розсуду Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади в межах їх конституційних повноважень <...> заходи в сфері оборони держави мають бути своєчасними, послідовними та комплексними, оскільки від їх ефективного запровадження залежить стан обороноздатності України"; "підтримання високого рівня обороноздатності є найвищим державним інтересом і однією з найбільш захищених конституційних цінностей України. Захист суверенітету та територіальної цілісності України є "найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу" (частина перша статті 17 Основного Закону України)"; "в умовах воєнного стану держава зобов’язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії Російської Федерації проти України" ( абзац сьомий підпункту 5.1, абзац перший, перше речення абзацу другого підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Тому держава зобов’язана підтримувати високий рівень обороноздатності, посилювати її всіма доступними ресурсами, зокрема й об’єктами права державної власності відповідного функціонального призначення. Тобто конституційним обов’язком Верховної Ради України є затвердження переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, що є запобіжником від звуження оборонних можливостей держави, засобом розширення таких її можливостей та спрямовано на захист суверенітету та територіальної цілісності України.

1.4. Конституцією України встановлено, що Україна є, зокрема, соціальна держава (стаття 1); від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України; держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (друге речення частини першої, перше речення частини четвертої статті 13 ).

З огляду на ці конституційні приписи держава зобов’язана вживати заходів щодо охорони, захисту та збереження об’єктів права державної власності не лише для забезпечення власного існування чи здійснення свого права власності, захисту прав усіх суб’єктів права власності та господарювання, а й для того, щоб її становище як власника не було погіршено, задля утвердження та гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, які потребують державної соціально-економічної підтримки в їх реалізації. Зазначене гармонує з низкою юридичних позицій Суду щодо розуміння України як соціальної держави ( абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 17 березня 2005 року № 1-рп/2005 (v001p710-05) ; абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 (v003p710-12) ).

Об’єкти права державної власності мають соціальну спрямованість, оскільки забезпечення державою соціальних, культурних, економічних прав людини, виконання нею своїх інших зобов’язань за Конституцією України прямо пов’язано із належним функціонуванням об’єктів права державної власності. Це вбачається з таких норм Основного Закону України: частини третьої статті 41, за якою громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об’єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону; пункту 5 статті 116, згідно з яким Кабінет Міністрів України здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону; а також з інших конституційних приписів, якими визначено функціонування закладів державної форми власності для реалізації конкретних соціальних, культурних прав людини і громадянина (згідно з приписами частини другої статті 46 право на соціальний захист гарантовано, зокрема й створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними; частини третьої статті 49, за якою надання безоплатної медичної допомоги здійснюють у державних і комунальних закладах охорони здоров’я, а існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена; частини третьої статті 53, за якою доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти забезпечує держава в державних і комунальних навчальних закладах).

Тож, охорона, збереження та належне функціонування об’єктів права державної власності сприяють практичній та ефективній реалізації низки соціальних, культурних, економічних прав людини, а це є найважливішою умовою їх гарантування та забезпечення в соціальній державі. Тому законодавець повинен затвердити перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, також задля забезпечення соціальної спрямованості економіки держави, конституційних прав і свобод людини і громадянина завдяки існуванню такої економіки та її державній підтримці.

1.5. На підставі наведеного можна дійти висновку, що пунктом 36 частини першої статті 85 Конституції України встановлено посилену конституційну гарантію як щодо захисту інтересів держави й суспільства, так і забезпечення конституційних прав і свобод у вигляді конституційного обов’язку Верховної Ради України затвердити перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, ухваливши спеціальний закон із чітко визначеним списком стратегічно важливих для суспільства та держави об’єктів права державної власності, які не можна приватизовувати. Верховна Рада України має дискреційні повноваження щодо наповнення такого переліку та внесення до нього змін, однак зобов’язана забезпечити його безперервну наявність в юридичному полі, оскільки неможливо уявити, щоб на якомусь етапі суспільного розвитку зникла потреба в охороні, збереженні та забезпеченні належного функціонування усіх стратегічно важливих для держави та суспільства об’єктів права державної власності. Невиконання єдиним органом законодавчої влади в Україні цього обов’язку спричиняє істотні ризики для безпеки держави, захисту її суверенітету і територіальної цілісності, підриває виконання нею обов’язку щодо гарантування і забезпечення прав і свобод людини у спосіб та в межах, визначених Конституцією та законами України, нівелює дієвість принципу верховенства права (правовладдя).

1.6. Перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, має бути затверджений законодавцем, який і сам визнає потребу в цьому. Про це свідчать і наведені в Ухвалі факти, що підтверджують безперервне існування затвердженого законодавцем переліку таких об’єктів до 2019 року, скасування його законодавцем із унесенням після цього до Верховної Ради України відповідного законопроєкту, яким запропоновано новий перелік таких об’єктів ( пункт 4.2 мотивувальної частини Ухвали (va06u710-24) ), а також приписи частини п’ятої статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" від 18 січня 2018 року № 2269-VIII, з яких убачається, що Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України затверджує перелік об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації, відповідно до таких ознак: об’єкти, що забезпечують національну безпеку України або приватизація яких створює істотні ризики для безпеки держави; об’єкти соціально-культурного призначення, що забезпечують задоволення відповідних потреб суспільства, які не можуть бути повністю задоволені підприємствами, що перебувають у приватній власності, зокрема національні заклади культури; "об’єкти державної власності, визначені частиною другою цієї статті, не підлягають приватизації незалежно від їх включення до Переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, який затверджується Верховною Радою України".

Проте перелік таких об’єктів натепер не затверджено, тобто це питання не унормовано. Також Верховна Рада України не визначила строки затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та не встановила жодних інших механізмів, які б гарантували безперервну наявність такого переліку у юридичному регулюванні.

Отже, законодавець не забезпечив, як того вимагають приписи пункту 36 частини першої статті 85, пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України, обов’язкового затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, спеціальним законом із чітко визначеним списком таких об’єктів.

2. Щодо " некласичного випадку " конституційного контролю

Закриваючи конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) припису розділу I Закону № 145 (145-20) , Велика палата Суду наголосила, що вказане питання не належить до повноважень Суду, оскільки "не є <...> законодавчим упущенням та не може бути перевірено на відповідність Конституції України (конституційність) відсутність затвердженого законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" (друге речення абзацу шостого підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Ухвали (va06u710-24) ).

Суд вже розглядав питання щодо законодавчого упущення (legislative omission ) і, ураховуючи свої юридичні позиції у цьому питанні, висновував, що "законодавче упущення відрізняється від звичайної законодавчої прогалини (лакуни) і є незабезпеченням державою потрібного унормування певного сегмента суспільних відносин, що порушує конституційні норми, принципи, гарантії, права і свободи людини" [ абзац перший підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2023 року № 11-р(II)/2023 (v011p710-23) ]. Тобто Суд виявляв законодавче упущення, яке виникло внаслідок не повного унормування законодавцем певного сегменту правовідносин, що порушує приписи Конституції України (254к/96-ВР) . Таке не повне унормування так чи інакше пов’язане з активними діями законодавця та ухваленням неналежного юридичного регулювання усупереч Конституції України.

Конституційний вимір ситуації із незатвердженням переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, засвідчує тривале зволікання законодавця з виконанням свого конституційного обов’язку щодо затвердження такого переліку, що фактично породжує антиконституційну ситуацію, яка є "некласичним випадком" конституційного контролю. Тобто йдеться не про питання конституційності закону (його окремих приписів), а фактично - про бездіяльність законодавця, відсутність закону як такого та неунормування усупереч Конституції України (254к/96-ВР) суспільних відносин взагалі, що породило вказану ситуацію.

Дійсно, Конституція України (254к/96-ВР) та власне і Закон України (2136-19) "Про Конституційний Суд України" не надають Суду повноважень перевіряти на відповідність Конституції України (конституційність) бездіяльність законодавця, така бездіяльність не є предметом конституційного контролю, як і породжена нею антиконституційна ситуація. Та наявність такої ситуації за будь-яких умов не може бути сприйнята як норма конституційного правопорядку, а Суд має бути уповноважений реагувати на таку ситуацію для забезпечення верховенства Конституції України, принципу верховенства права (правовладдя) та підтримки власне вказаного правопорядку.

У науковій статті я дослідив види законодавчих упущень та можливість їх перевірки на конституційність органами конституційної юрисдикції, та, зокрема, звертав увагу, що Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) підкреслила "в Загальній доповіді <...>, що лише незначна частина конституційних судів досліджують юридичні прогалини як результат бездіяльності законодавця або іншого суб’єкта нормотворення (абсолютне упущення); багато з них досліджують та оцінюють законодавче упущення лише як наслідок неналежної дії (а не бездіяльності) законодавця або іншого суб’єкта нормотворення (відносне упущення)"-1. Тобто орган конституційної юрисдикції загалом сам може визначитись із можливістю досліджувати так звані абсолютні упущення, звісно, ураховуючи свої повноваження і обставини конкретної справи.

Разом із тим, на мій погляд, законодавче упущення "є концепцією конституційного судочинства, яка дозволяє органам конституційної юрисдикції виявляти, розглядати та надавати правову оцінку юридичним прогалинам, які існують щодо суспільних відносин, обов’язок щодо правового врегулювання яких встановлений на конституційному рівні, а також реагувати їм на ці прогалини задля всебічного захисту конституційних цінностей"-2. Тому вказану концепцію не можна недооцінювати як дієвий інструмент конституційного контролю, зокрема, й у випадку так званого абсолютного упущення в цій справі у вигляді не затвердженого законодавцем переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації. Адже це свідчить про невиконання державою позитивних обов’язків із унормування в законі цілого пласту стратегічно важливих відносин щодо державної власності, що порушує передусім пункт 36 частини першої статті 85 Конституції України, а також створює істотні ризики для забезпечення виконання державою її найважливіших функцій за частиною першою статті 17 Конституції України, може ускладнити або й зовсім нівелювати реалізацію низки конституційних соціальних прав людини.

Ураховуючи наведене, для повноцінного здійснення Судом своїх функцій, виконання конституційних вимог в усіх їх аспектах та посилення захисту конституційних стандартів у національній системі права виявлення будь-якого виду законодавчого упущення, навіть "абсолютного упущення", у разі його наявності в оспорюваному юридичному регулюванні є важливим та прогресивним компонентом практики конституційного судочинства. Це дає можливість у рамках конституційного контролю реагувати на незабезпечення державою потрібного юридичного регулювання, що порушує Конституцію України (254к/96-ВР) .

До того ж забезпечення Судом верховенства Конституції України (254к/96-ВР) , принципу верховенства права (правовладдя) та підтримки конституційного правопорядку буде ілюзорним, якщо Суд власноруч закриватиме собі доступ до здійснення конституційного контролю чи послаблятиме його в разі виявлення антиконституційної ситуації лише через те, що її оцінка не належить до його повноважень.