Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючої: Калашнікової О.В. суддів: Чалого С.Я. Шведа Е.Ю. секретар судового засідання: Антипенко В.В. за участю представників позивача Крижанівського Р.О., Савельєва В.Я., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Головного управління юстиції в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року у справі за позовом Громадської організації "Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет" до Головного управління юстиції в Одеській області про визнання наказу незаконним та його відміну, -

У грудні 2009 року Громадська організація "Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет" (далі - ГО "ХГЕВУ") звернулася до Одеського окружного адміністративного суду із позовом до Головного управління юстиції в Одеській області (далі - ГУЮ в Одеській області) про визнання незаконним та скасування наказу № 725-о/д від 22.12.2008 року щодо винесення позивачу "попередження" про недопущення ним порушень законодавства.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем було грубо порушено порядок проведення перевірки, зокрема, несвоєчасно повідомлено позивача про проведення перевірки, довідку про результати перевірки університет отримав із значним затриманням, тобто через 10 місяців, виявлені порушення були зазначені без посилання на конкретні норми законів та стосуються не питань дотримання Університетом положень свого Статуту, що, власне, за документами і було предметом перевірки, а відповідності зареєстрованого самим же відповідачем Статуту Законам України. Крім цього, відповідач за наслідками перевірки не прийняв жодного рішення та не направив його позивачеві для виконання, отже, на думку позивача, застосовувати стягнення у вигляді "попередження" за не усунення порушень відповідач не мав права. За таких обставин, позивач вважає, що оскаржуваний наказ винесено відповідачем безпідставно, а тому, відповідно, він є незаконним та підлягає скасуванню.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 09 березня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2012 року, адміністративний позов ГО "ХГЕВУ" задоволено: визнано незаконним та скасовано наказ ГУЮ в Одеській області № 725-о/д від 22.12.2008 року щодо винесення ГО "ХГЕВУ" стягнення (попередження).

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 вересня 2013 року, вищезазначені судові рішення скасовано та справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року адміністративний позов залишено без задоволення.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2014 року скасував постанову суду першої інстанції від 16 жовтня 2013 року та прийняв нову, якою позов задовольнив: визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління юстиції в Одеській області від 22.12.2008 року № 725-о/д щодо винесення ГО "ХГЕВУ" попередження про недопущення порушень законодавства.

Не погоджуючись з оскаржуваним судовим рішенням, ГУЮ в Одеській області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2013 року.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22.09.1997 року Управлінням юстиції в Одеській області зареєстровано Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет як громадську організацію, видано відповідне Свідоцтво про реєстрацію об'єднання громадян №169 та зареєстровано Статут.

Згідно Статуту Об'єднання громадян "Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет" - є громадською організацією, створеною у відповідності з Законами України "Про об'єднання громадян" (2460-12) , ";Про свободу совісті та релігійні організації" (987-12) , "Про освіту" (1060-12) та іншими законодавчими актами України з метою задоволення своїх законних, соціальних, економічних, творчих інтересів та потреб у християнській освіті.

04.06.2008 року посадовими особами ГУЮ в Одеській області, на підставі наказу в.о. начальника ГУЮ № 91-а/г від 03.06.2008 року, було проведено перевірку додержання положень Статуту Християнським гуманітарно-економічним відкритим університетом, за результатами якої, більше ніж через 4 місяці, було складено довідку від 22.10.2008 року.

Вказаною перевіркою встановлено, що окремі положення Статуту цієї громадської організації містять ознаки релігійної організації і, відповідно, підпадають під дію Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (987-12) . Так, у висновках, що містяться у довідці, зазначено: вказати Християнському гуманітарно-економічному відкритому університету про необхідність усунення вищевказаних порушень, про що обов'язково повідомити ГУЮ в Одеській області. Також, за результатами цієї перевірки відповідачем було прийнято рішення звернутися до Державного комітету України у справах національностей та релігій з проханням надати відповідний висновок щодо відповідності Статуту організації позивача вимогам Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (987-12) .

15.10.2008 року на адресу позивача направлено лист № 06-8162 з вимогою привести свою діяльність у відповідність до чинного законодавства та зареєструватись як релігійна організація, що відповідає основній меті та завданням організації.

Листом від 18.12.2008 року ГУЮ в Одеській області вказало керівнику громадської організації "Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет" в найкоротші терміни повідомити управління про вжиті заходи щодо усунення виявлених перевіркою порушень.

В подальшому, у зв'язку з не усуненням порушень, встановлених проведеною перевіркою в частині відповідності Статуту організації об'єднання "Християнський гуманітарно-економічний відкритий університет" вимогам Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (987-12) , в.о. начальника ГУЮ в Одеській області ухвалив наказ № 725 від 22.12.2008 року, яким виніс Християнському гуманітарно-економічному відкритому університету "попередження" про недопущення порушень законодавства.

Не погоджуючись з вказаними вище діями та наказом відповідача, позивач оскаржив їх до суду.

Повторно вирішуючи справу по суті та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії та оскаржуваний наказ відповідача є правомірними та відповідають діючому законодавству.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про задоволення позову апеляційний суд зазначив, що спірний наказ № 725-о/д від 22.12.2008 року є неправомірним, передчасним та таким, що не відповідає приписам ст.ст. 25, 29 діючого на той час Закону України "Про об'єднання громадян" (2460-12) та ч. 3 ст. 2 КАС України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Діяльність, функції, повноваження, компетенція, завдання Головного управління юстиції в Одеській області регулюється Положенням про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 14.02.2007 року № 47/5 (z0124-07) та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 14.02.2007 року за № 124/13391 (z0124-07) (далі - Положення 47/5).

Зокрема, відповідно до вимог вказаного Положення 47/5 (z0124-07) , управління юстиції здійснює контроль за додержанням громадськими організаціями положень їх статутів та вимог законодавства, має право бути присутнім на заходах, що проводяться об'єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення.

На виконання вказаних вимог, ГУЮ в Одеській області видало наказ в.о. начальника ГУЮ № 291-а/г від 03.06.2008 року про проведення перевірки додержання положень статуту Християнським гуманітарно-економічним відкритим університетом.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що дії відповідача щодо проведення зазначеної перевірки позивача на предмет додержанням ним положень статуту, складання акту перевірки та припису про усунення порушень врегульовано нормами Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) .

Згідно ст. 7 Закону для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

При цьому, обов'язковою умовою правомірності проведення перевірки є суворе дотримання вимог ст. 7 Закону в частині повідомлення суб'єкта господарювання про призначення перевірки, вручення відповідного наказу та посвідчення.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт перевірки. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається суб'єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Зазначеним Законом визначені обов'язки відповідача, зокрема: повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом, ознайомити керівника суб'єкта господарювання або його заступника, або уповноважену ним особу з результатами державного нагляду (контролю) в строки, передбачені законом.

Таким чином, оцінюючи правомірність оскаржуваного наказу № 725-о/д від 22.12.2008 року щодо винесення позивачу попередження про недопущення ним порушень законодавства, судом апеляційної інстанції обґрунтовано звернуто увагу на дотримання відповідачем порядку та процедури проведення перевірки.

Зокрема, матеріали справи не містять письмового рішення (припису) ГУЮ в Одеській області про усунення позивачем виявлених проведеною відповідачем порушень, а наявні в справі листи ГО "ХГЕВУ" від 26.07.2008 року № 1007, від 12.11.2008 року № 1033, від 09.12.2008 року № 1072 (а.с.27-30) свідчать про порушення відповідачем вимог зазначеного Закону в частині складання акту та обов'язкове ознайомлення з ним суб'єкта господарювання.

Водночас, відповідачем за результатами проведеної перевірки складено довідку про результати перевірки додержання положень статуту Християнським гуманітарно-економічним відкритим університетом від 22.10.2008 року, яка отримана позивачем 08.04.2009 року, тобто поза межами строку, який визначений в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) .

Крім того, матеріали справи містять:

- лист ГУЮ в Одеській області від 15.10.2008 року № 06-8162, в якому від позивача вимагалося привести свою діяльність у відповідність до чинного законодавства та зареєструватись як релігійна організація, що відповідатиме основній меті та завданням Організації;

- лист ГУЮ в Одеській області від 18.12.2008 року № 06-10199, в якому відповідачем вказано на необхідність в найкоротші терміни повідомити Головне управління юстиції про вжиті організацією заходи;

- лист ГУЮ в Одеській області від 22.12.2008 року № 06-10283, в якому повідомлено позивача про ухвалення попередження про недопущення порушень законодавства у зв'язку з неповідомленням про вжити заходи в частині приведення діяльність організації у відповідність до чинного законодавства.

Відповідно до ч. 9 ст. 7 зазначеного Закону, розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - обов'язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) або його заступником. Розпорядження може передбачати застосування до суб'єкта господарювання санкцій, передбачених законом.

Розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень складається у двох примірниках: один примірник не пізніше п'яти робочих днів з дня складення акта надається суб'єкту господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання, а другий примірник з підписом суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи щодо погоджених термінів усунення порушень вимог законодавства залишається в органі державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб'єкта господарювання або уповноваженої ним особи від отримання розпорядчого документа щодо усунення порушень вимог законодавства він направляється рекомендованим листом, а на копії розпорядчого документа, який залишається в органі державного нагляду (контролю), проставляються відповідний вихідний номер і дата направлення.

Тобто, аналізуючи зазначені положення, колегія суддів зазначає, що судом апеляційної інстанції зроблено вірний висновок щодо порушення ГУЮ в Одеській області вимог зазначеного вище Закону в частині дотримання відповідачем процедури та порядку встановлення порушень чинного законодавства позивачем та обов'язковість контролю з боку відповідача в частині усунення встановлених перевіркою порушень.

Також, слід зауважити, у якості підстави для проведення перевірки позивача відповідач зазначає додержання Християнським гуманітарно-економічним відкритим університетом положень його статуту, про зазначено в наказі про проведенні перевірки.

Водночас, в оскаржуваному наказі № 725-о/д від 22.12.2008 року зазначено, що відповідач виносить попередження про недопущення порушень законодавства, вказаних за результатами проведеної перевірки позивача в частині відповідності Статуту позивача Закону України "Про об'єднання громадян" (2460-12) . Крім того, в довідці про результати перевірки додержання положень статуту позивачем вказано на невідповідність Статуту вимогам Закону України "Про об'єднання громадян" (2460-12) .

Матеріали справи не містять відповідного наказу відповідача про проведення перевірки на предмет відповідності Статуту позивача вимогам Закону України "Про об'єднання громадян" (2460-12) , а належних доказів та пояснень щодо встановлених розбіжностей в частин підстав для проведення перевірки позивача відповідачем не надано.

Отже, призначена в.о. начальника ГУЮ в Одеській області перевірка повинна була проводитись в межах його компетенції, на підставі та з урахуванням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) , а тому оскільки відповідач в ході проведення перевірки діяв з перевищенням наданих йому повноважень, висновки, встановлені відповідачем та викладені у відповідній довідці та зазначених вище листах-повідомленнях, є необґрунтованими та незаконними, а, отже, і прийнятий на їх підставі наказ вірно скасований судом апеляційної інстанції.

Статтею 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Тобто, враховуючи наявність порушень відповідачем норм чинного законодавства щодо підстав проведення перевірки, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що оскаржуваний наказ є необґрунтованим, безпідставним, наказ ухвалений не у спосіб та не у межах повноважень, визначених Конституцією України (254к/96-ВР) та законами України.

Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

Касаційну скаргу Головного управління юстиції в Одеській області залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239- 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

з оригіналом згідно: помічник судді А.О. Кулеша