Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, судді Горбатюка С.А. (доповідач) суддів Мороз Л.Л. Шведа Е.Ю. секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участі: голови правління Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" Подолянка В.М., представника цього Кооперативу Подолянко Т.В. та представника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві Грищука М.В.,

розглянувши у касаційному порядку, у відкритому судовому засіданні, у залі суду адміністративну справу за позовом Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" (далі - Кооператив "Кронштадт") до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (далі - ІДАБК) у м. Києві про скасування акту перевірки, припису та постанови за касаційною скаргою Кооперативу "Кронштадт" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2013 року

У травні 2012 року Кооператив "Кронштадт" в Окружному адміністративному суді м. Києва пред'явив позов до ІДАБК у м. Києві про скасування акту перевірки, припису та постанови.

Просив визнати протиправними та скасувати акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, складеного посадовими особами ІДАБК у м. Києві 16 травня 2012 року, припис ІДАБК у м. Києві від 16 травня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, а також постанову ІДАБК у м. Києві від 17 травня 2012 року № 88/12 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 404780 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2012 року у відкритті провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування акту перевірки та припису щодо усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 16 травня 2012 року відмовлено.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 серпня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2013 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог Кооперативу "Кронштадт" щодо визнання незаконними та скасування постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 17 травня 2012 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2013 року касаційну скаргу Кооперативу "Кронштадт" відхилено.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2013 року залишено без зміни.

Постановою Верховного Суду України від 04 березня 2014 року заяву Кооперативу "Кронштадт" задоволено.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2013 року скасовано, справу направлено на новий касаційний розгляд.

В касаційній скарзі, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та не дотримання вимог процесуального права, Кооператив "Кронштадт" просить скасувати рішення судів та ухвалити нову постанову про задоволення позовних вимог.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що на підставі запиту Київської транспортної прокуратури від 04 травня 2012 року № 13с-12 та направлення на проведення перевірки від 14 травня 2012 року посадовими особами ІДАБК у м. Києві проведена перевірка діяльності Кооперативу з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, за результатами якої складений акт перевірки від 16 травня 2012 року.

Перевіркою виявлений факт експлуатації позивачем самовільно збудованих 560 гаражів IV категорії складності по вул. Службовій, 2 у Святошинському районі м. Києва без прийняття їх до експлуатації, чим, на думку працівників Інспекції, порушені вимоги статей 37, 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Крім того, в акті перевірки зазначено, що під час перевірки будівельні роботи не виконувалися, будівельна техніка відсутня.

На підставі акту перевірки відповідачем винесений припис від 16 травня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт) з вимогою добровільно знести самовільно збудовані гаражі четвертої категорії складності на вул. Службовій, 2 у Святошинському районі м. Києва та усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Згідно із протоколом про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16 травня 2012 року виявлені порушення частини восьмої статті 39 Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Постановою посадової особи ІДАБК у м. Києві про застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17 травня 2012 року № 86/12 на Кооператив "Кронштадт" накладений штраф в розмірі 404780,00 грн.

Відмовляючи у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що рішення про застосування до Кооперативу "Кронштадт" штрафних санкцій за виявлене правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме, за порушення вимог статей 37 та 39 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-V1 "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3830-V1), ІДАБК у м. Києві прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів не може погодитися з такою правовою позицією судів першої та апеляційної інстанції з огляду на таке.

Згідно із статтею 32 Закону № 3038-VI усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

Якщо проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належить до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, відповідно до приписів статей 6, 7 Закону № 3038-VI здійснює управління у сфері містобудівної діяльності, зокрема контроль за дотриманням законодавства, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, проектної документації.

Відповідно до частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI та частини другої статті 3 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (у редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) (далі - Закон № 208/94-ВР (208/94-ВР) ) до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення, зокрема, накладення штрафу за експлуатацію неприйнятого до експлуатації об'єкта будівництва. Розмір штрафу за таке правопорушення згідно із пунктом 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР залежить від категорії складності об'єкта будівництва.

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, в якій має бути зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Тому, є правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі про те, що Інспекція має повноваження на віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності.

Разом з тим, суди дійшли помилкового висновку щодо віднесення гаражів до об'єкта IV категорії складності.

В абзаці третьому частини першої статті 4 Закону № 3038-VI об'єктами будівництва визначено будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

За змістом підпункту 1 пункту М2 додатку М до Державних будівельних норм А.2.2-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", затверджених Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 03 березня 2012 року № 98 для об'єкта будівництва, до складу якого входить декілька окремих будинків, будівель або споруд (комплекс), категорія складності визначається окремо для кожного будинку, будівлі, споруди.

Тому, віднесення ІДАБК у м. Києві 560 гаражів у Кооперативі "Кронштадт" як одного об'єкта будівництва, а також усіх гаражів у цьому Кооперативі до ІV категорії складності за ознакою періодичного перебування в них більше 500 осіб, не можна вважати правильним.

Згідно із затвердженими Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 22 грудня 2011 року № 374 Державними будівельними нормами В.1.2-14-2009 "Загальні принципи забезпечення надійності та конструктивної безпеки будівель, споруд, будівельних конструкцій та основ" (примітка 2 до таблиці 1 підрозділу 5.1 "Класифікація наслідків (відповідальності) будівель і споруд") вважається, що на об'єкті постійно є люди, якщо він заповнений не менш ніж вісім годин на добу і не менш ніж 150 днів на рік, а людьми, що періодично відвідують об'єкт, вважаються ті, що заповнюють його не більше трьох годин на добу.

Відповідно до положень Державного класифікатора будівель та споруд ДК 018-2000, затвердженим Наказом Держкомстандартизації від 17 серпня 2000 року № 507, будівлі - це споруди, що складаються з несучих та огороджувальних або сполучених (несуче-огороджувальних) конструкцій, які утворюють наземні або підземні приміщення, призначені для проживання або перебування людей, розміщення устаткування, тварин, рослин, а також предметів. Гаражі зазначеним класифікатором віднесені до нежитлових будівель транспорту і зв'язку (код 1242).

Правова позиція судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі щодо обґрунтованості віднесення ІДАБК у м. Києві гаражів в Кооперативі "Кронштадт" до ІV категорії складності, з огляду на наявність передбаченої для цього у підпункті 1 пункту 5 Порядку ознаків, зокрема, щодо можливості періодичного перебування на цьому об'єкті більше 500 осіб, не містить посилань на встановлені обставини, які б свідчили про потенційну можливість фактичного періодичного перебування такої кількості людей в окремій споруді.

За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно вказали на правомірність застосування до Кооперативу "Кронштадт" штрафних санкцій на підставі пункту 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР (у редакції Закону України № 4220-VI від 22 грудня 2011 року (4220-17) ), зокрема, у зв'язку із експлуатацією збудованих по вул. Службова, 2 у м. Києві гаражів ІV категорії складності без прийняття їх в експлуатацію, оскільки такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне вказати й на таке.

Стаття 39 Закону № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 року № 449 (449-92-п) , однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення. Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон № 208/94-ВР (208/94-ВР) , стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями ( Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III (1988-14) ).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI (4220-17) Закон № 208/94-ВР (208/94-ВР) викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 (v001p710-99) Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України (254к/96-ВР) принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон № 208/94-ВР (208/94-ВР) , зокрема положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Як видно з матеріалів справи та пояснень представника Кооперативу гаражі були збудовані до 1991 року та почали використовуватись членами Кооперативу до набрання чинності законами, за порушення та на підставі яких його притягнуто до відповідальності згідно з оскаржуваною постановою Інспекції.

Будь-яких доказів того, що будівництво гаражів у Кооперативі було закінчено після набрання чинності Законом, яким передбачено відповідальність за експлуатацію об'єктів містобудування, які не прийняті в експлуатацію, у справі немає.

Згідно із актом перевірки від 15 травня 2012 року під час перевірки будівельні роботи у Кооперативі не виконувалися, будівельна техніка відсутня.

З урахуванням конституційного принципу незворотності дії законів, які погіршують становище особи, колегія суддів вважає, що Кооператив "Кронштадт" не може нести відповідальність та до нього не можуть бути застосовані санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

З огляду на зазначене колегія суддів вважає, що судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а оскільки обставини у справі судами встановлені повно та всебічно, то у цій справі можливо постановити нове рішення про задоволення позову.

Відповідно до частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення повинні бути законними і обґрунтованими.

Суди попередніх інстанцій не виконали вимог вказаного процесуального законодавства, що призвело до ухвалення незаконних рішень, які підлягають скасуванню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Касаційну скаргу Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 серпня 2012 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2013 року у справі за позовом Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про скасування акту перевірки, припису та постанови скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві від 17 травня 2012 року № 88/12 про застосування до Кооперативу по будівництву та експлуатації індивідуальних гаражів "Кронштадт" штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 404 780 грн.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає.