Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

головуючого Штульман І.В. (доповідач), суддів: Загороднього А.Ф., Заїки М.М., при секретарі: Борілло Ю.В., за участю представників сторін, -

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку касаційного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_5 до Державної митної служби України, Львівської митниці про поновлення на державній службі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, за касаційною скаргою ОСОБА_5 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року, -

У вересні 2011 року ОСОБА_5 звернулася в суд з адміністративним позовом до Державної митної служби України та Львівської митниці, у якому просить визнати протиправним і скасувати наказ Державної митної служби України "По особовому складу Львівської митниці" від 29 серпня 2011 року № 1821-к в частині припинення перебування її на державній службі в митних органах України, поновити її на посаді інспектора відділу митного оформлення № 2 митного поста "Краковець" Львівської митниці з 29 серпня 2011 року та стягнути з Львівської митниці середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 30 серпня 2011 року до моменту прийняття постанови у справі, виходячи з розміру середнього заробітку. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_5 зазначила, що її звільнено всупереч статті 31 Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 6 вересня 2005 року № 2805-ІV (2805-15) (далі - Статут), оскільки митниця службове розслідування не провела, а оспорюваний наказ містить лише формальне посилання на статтю 17 та пункт 6 частини 1 статті 30 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (далі - Закон № 3723-XII (3723-12) ). Вважає, що порушення Присяги не допустила і для її звільнення не було підстав, просила позов задовольнити.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року, ОСОБА_5 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, ОСОБА_5 несумлінно виконувала свої службові обов'язки, порушуючи вимоги чинного законодавства, яке регулює порядок та розміри справляння єдиного збору, митного оформлення й оподаткування особистих речей, товарів та транспортних засобів, що ввозяться (пересилаються) громадянами на митну територію України, наслідком якого стало здійснення позивачем пропуску на митну територію України транспортних засобів без їх належного митного оформлення та оподаткування. Протягом травня-червня 2011 року особисто ОСОБА_5 здійснено митний контроль 24 транспортних засобів по смузі руху "червоний коридор", які за інформацією митних органів Республіки Польща переміщували товари у значних кількостях та без відповідного оподаткування і сплати єдиного збору, чим позивач порушила Присягу державного службовця. Суд зазначив, що припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги державного службовця не є дисциплінарним стягненням, а є додатковою підставою для припинення державної служби, визначеною Законом № 3723-XII (3723-12) , в зв'язку з чим на вказані правовідносини норми Закону України "Про Дисциплінарний статут митної служби України" (2805-15) не поширюються, рівно як і норми Кодексу законів про працю України (322-08) .

Не погоджуючись із постановою Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, позивач звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Державна митна служба України та Львівська митниця, кожна окремо, подали письмові заперечення на зазначену касаційну скаргу, просять таку залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги та заперечення на неї, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно статті 413 Митного кодексу (далі - МК) України посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

У статті 17 Закону № 3723-XII наведено текст Присяги: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Тобто, в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, порушення яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Таким чином, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Згідно статті 14 Закону № 3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

За змістом частини 2 статті 9 Закону № 3723-XII регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.

Згідно статті 408 МК України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом № 3723-XII (3723-12) .

Відповідно до частини 2 статті 410 вказаного Кодексу у митній службі України діє Статут (2805-15) , який затверджується законом.

В абзаці 1 преамбули Статуту (2805-15) зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці 2 преамбули Статуту (2805-15) вказано, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону № 3723-XII (3723-12) .

Відповідно до статті 21 Статуту (2805-15) порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно статті 22 Статуту (2805-15) до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, зокрема, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

Відповідно до статті 31 Статуту (2805-15) , з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування. Наказом Державної митної служби України від 13 серпня 2010 року № 918 (z0154-11) затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.

Згідно абзацу 9 пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України (322-08) , Закону № 3723-XII (3723-12) , Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4 Інструкції).

Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині 1 статті 22, статті 31 Статуту (2805-15) , статтях 14, 17, 30 Закону № 3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині 2 статті 22 Статуту (2805-15) , частині 2 статті 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, і порушення Присяги, і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби України врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону № 3723-XII (3723-12) можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби України у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством. Оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової

дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, то неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано. Розділом 4 Статуту (2805-15) визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, завдяки чому забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.

Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги може застосовуватися тільки у крайніх випадках, коли дисциплінарний проступок містить ознаки саме такого порушення і заходи дисциплінарного стягнення, на переконання уповноваженої вирішувати питання про відповідальність посадової особи, є недостатніми чи попереднє їх вжиття не дало бажаного результату.

Суди попередніх інстанцій цих вимог не врахували, а дійшовши висновку, що позивач несумлінно виконувала свої службові обов'язки при митному контролі та митному оформленні товарів і транспортних засобів, не з'ясували чи мотивував відповідач неможливість застосування до позивача дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу, та чи враховано відповідачем тяжкість дисциплінарного проступку позивача.

Також судами не з'ясовано в чому саме полягає факт порушення Присяги, в якому розмірі заподіяно шкоду державі внаслідок дій позивача, чи вказаний проступок скоєно проти інтересів служби, чи суперечить покладеним на позивача обов'язкам, чи підриває довіру до нього як до носія влади, чи призвів вказаний проступок до приниження авторитету державного органу та унеможливив подальше виконання позивачем своїх обов'язків.

Згідно частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Оскільки судами попередніх інстанцій допущено порушення норм права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, судові рішення підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

Касаційну скаргу ОСОБА_5 - задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2012 року у справі за позовом ОСОБА_5 до Державної митної служби України, Львівської митниці про поновлення на державній службі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу - скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала оскарженню не підлягає.