2а/0519/318/12 Про визнання протиправними та скасування рішення міської ради про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок для будівництва об'єктів в прибережній зоні - 04.02.2014 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою прокуратури Донецької області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2013 року у справі № 2а/0519/318/12 за позовом прокурора міста Маріуполя в інтересах держави Україна в особі Управління Держкомзему у м. Маріуполі до Маріупольської міської ради, третя особа приватне підприємство "Фростінвест" про визнання рішень протиправними та їх скасування, -

У травні 2012 року прокурор міста Маріуполя в інтересах держави в особі Управління Держкомзему у м. Маріуполі звернувся в суд з позовом до Маріупольської міської ради, третя особа приватне підприємство "Фростінвест", в якому просив: поновити пропущений строк звернення до суду з позовом у зв'язку з його пропущенням з поважних причин, визнати рішення Маріупольської міської ради "Про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок для будівництва об'єктів в прибережній зоні в Приморському районі міста" № 5/9-1424 від 20.02.07 р. та "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця №12 приватному підприємству "Фростінвест" № 5/41-6429 від 23.02.10 р. такими, що не відповідають закону та скасувати їх.

Позовні вимоги мотивовані тим, що погодження місця розміщення спірної земельної ділянки, а в подальшому її надання не відповідає вимогам земельного та містобудівного законодавства України. Неправомірне надання відповідачем у користування ПП "Фростінвест" спірної земельної ділянки спричиняє шкоду охоронюваним державою інтересам.

Постановою Жовтневого районного суду міста Маріуполя Донецької області від 17 вересня 2012 року прокурору поновлений строк звернення з позовом до адміністративного суду. Позов задоволений. Визнані такими, що не відповідають закону та скасовані рішення Маріупольської міської ради "Про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок для будівництва об'єктів в прибережній зоні в Приморському районі міста" № 5/9-1424 від 20 лютого 2007 року та "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця № 12 приватному підприємству "Фростінвест" № 5/41-6429 від 23 лютого 2010 року.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 6 серпня 2013 року скасована постанова Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 17 вересня 2012 року та відмовлено у задоволенні позову.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями прокуратура Донецької області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що рішенням Маріупольської міської ради № 5/9-1424 від 20.02.2007 р. "Про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок № 12 та № 15 для будівництва об'єктів в прибережній зоні в Приморському районі міста" виставлена на конкурс земельна ділянка із земель рекреаційного призначення площею 2,2600 га для будівництва курортного готелю за адресою: дільниця №12 у прибережній зоні Приморському районі міста Маріуполя.

Пунктами 1,3 рішення переможцям конкурсу узгоджене місце розміщення курортного готелю, та наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою з відведення вказаної земельної ділянки для будівництва курортного готелю.

Рішення № 5/9-1424 від 20.02.2007 р. про погодження місця розташування земельної ділянки прийняте Маріупольською міською радою з урахуванням затвердженого Детального плану прибережної зони Приморського району м.Маріуполя, та відповідно до рішення міськради від 27.06.2006 р. № 5/3-209 "Про затвердження положення про проведення земельних конкурсів", ст. 151 ЗК України та ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування".

Відповідно до протоколу засідання конкурсної комісії з проведення земельного конкурсу від 21.05.2007 р. №12, на підставі рішення Маріупольської міської ради № 5/9-1424 від 20.02.2007 р. для переможця конкурсу приватного підприємства "Фростінвест" розроблений та узгоджений проект землеустрою з відведення вищезазначеної земельної ділянки площею 2,2600 га для розміщення курортного готелю.

Рішенням Маріупольської міської ради № 5/41-6429 від 23.02.2010 р. "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця № 12 приватному підприємству "Фростінвест" затверджений проект землеустрою та надана із земель запасу рекреаційного призначення земельна ділянка площею 2,2600 га для будівництва та обслуговування курортного готелю за вказаною адресою.

Підставою для прийняття цього рішення від 23.02.2010 р. стало звернення із заявою ПП "Фростінвест", положення ст.ст.93, 124, п.в ч.1 ст. 186 ЗК України, ст.ст. 6, 16 Закону України "Про оренду землі", ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенос ґрунтового покрову (плодорідного слою ґрунту) земельних ділянок", висновками державної експертизи землебудівної документації від 24.12.2009 р. № 1696-09.

Наслідком реалізації зазначеного рішення від 23.02.2010 р. стало укладання договору оренди земельної ділянки від 23.03.2010 р. строком на 10 років.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що при ухвалення спірних рішень відповідач посилався на Детальний план території прибережної зони Приморського району, який в подальшому скасований в судовому порядку, що стало підставою для неправомірного виділення третій особі земельної ділянки.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що земельна ділянка площею 2,26 га, яка перебуває в оренді у ПП "Фростінвест", не входить в межі прибережної захисної смуги Азовського моря і в межі земельної ділянки Приморського парку.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності рішень Маріупольської міської ради "Про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок для будівництва об'єктів в прибережній зоні в Приморському районі міста" № 5/9-1424 від 20.02.07р. та "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця №12 приватному підприємству "Фростінвест" № 5/41-6429 від 23.02.10 р.. При цьому прокурор посилається на скасування в судовому порядку рішення Маріупольської міської ради № 5/5-582 від 26.09.2006 р. "Про затвердження Детального плану території прибережної зони Приморського району", яке було підставою для прийняття оскаржуваних рішень по даній справі.

Відповідно до ст.ст. 1, 13 Закону України "Про планування та забудову територій" (що діяв на момент прийняття оскаржуваних рішень) детальний план території - це містобудівна документація, що визначає: розташування окремих земельних ділянок та об'єктів містобудування, вулиць, проїздів, пішохідних зон, щільність, поверховість, інші параметри забудови; розташування інженерно-транспортної інфраструктури; принципи формування архітектурно-просторової композиції забудови.

Спеціально уповноважені органи з питань містобудування та архітектури відповідно до детального плану території подають висновки і пропозиції сільським, селищним, міським радам та їх виконавчим органам для наступного прийняття рішень у межах повноважень, визначених законом, щодо: визначення земельних ділянок для розташування та будівництва об'єктів містобудування та іншого використання; вибору, вилучення (викупу), надання у власність або користування (оренду) земельних ділянок; визначення поверховості та інших параметрів забудови території; розроблення та затвердження місцевих правил забудови, проектів забудови території, проектів розподілу території мікрорайону (кварталу). Отже, вищезазначений Детальний план території був містобудівною документацією, якою було врегульовано планування, забудова та інше використання території прибережної зони Приморського району міста Маріуполя, в тому числі і спірної ділянки, наданої третій особі для будівництва та обслуговування курортного готелю за вказаною адресою відповідно Детального плану.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.03.11р. по справі К-39357/09 задоволена касаційна скарга заступника прокурора Донецької області, якою скасована постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 30.07.09 та залишена в силі постанова Жовтневого районного суду м.Маріуполя від 06.04.09 року. Зазначеною постановою суду рішення Маріупольської міської ради від 26.09.06 № 5/5-582 "Про затвердження Детального плану прибережної зони Приморського району м.Маріуполя" визнане незаконним та скасоване. Постанова Жовтневого районного суду м.Маріуполя від 06.04.2009 р.набула чинності 15.03.11 року. Тобто, Детальний план території прибережної зони Приморського району визнаний таким, що не ґрунтується на вимогах закону, а отже є недійсним з моменту його затвердження.

Згідно ст. 151 ЗК України (в редакції, що діяла на момент прийняття спірних рішень) вибір земельних ділянок для розміщення об'єктів проводиться юридичними особами, зацікавленими у їх відведенні. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування зобов'язані в порядку, визначеному законодавством України, надавати інформацію юридичним особам, зацікавленим у відведенні земельних ділянок, щодо можливих варіантів розміщення об'єктів відповідно до затвердженої містобудівної документації та документації із землеустрою. Порядок вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів встановлюється Кабінетом Міністрів України. Пунктом 5 Порядком вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів, затвердженого Постановою КМУ від 31.03.04 № 427 (427-2004-п) , зазначено, що погодження орієнтовного розміру земельної ділянки, умов її вилучення або зміни цільового призначення має відбуватися з урахуванням містобудівної документації, місцевих правил забудови та комплексного розвитку території.

Таким чином, суд першої інстанції вірно зазначив, що погодження місця розміщення спірної земельної ділянки, а в подальшому її надання не відповідає вимогам земельного та містобудівного законодавства України. Законом України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року № 858-IV (858-15) (із змінами та доповненнями) визначено, що проект землеустрою - сукупність нормативно-правових, економічних, технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити протягом 5 - 10 і більше років.

Згідно ст. 50 вказаного Закону проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі надання, передачі, вилучення (викупу), відчуження земельних ділянок.

Механізм розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, станом на час прийняття оскаржуваних рішень, визначався Порядком розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 p. № 677 (677-2004-п) (далі - Порядок № 677), діючого на час спірних правовідносин.

З аналізу приписів зазначеного порядку слідує, що за встановлених законодавством обставин, повинен розроблятися проект відведення земельної ділянки.

Відповідно до пунктів 9-11 Порядку № 677 (677-2004-п) проект відведення земельної ділянки виконавець погоджує із землевласником або землекористувачем, органом земельних ресурсів, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічною службою, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини.

Погоджений проект відведення земельної ділянки підлягає державній експертизі, яка проводиться органом земельних ресурсів відповідно до законодавства.

Після одержання позитивного висновку державної експертизи проект відведення земельної ділянки розглядається сільською, селищною, міською радою, районною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією, затверджується ними або в установленому порядку подається до інших органів, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.

Таким чином, з аналізу зазначених норм слідує, що відповідна рада приймає рішення про передачу у користування земельної ділянки лише за наявності відповідного проекту відведення земельної ділянки, погодженого з землевласником або землекористувачем, органом земельних ресурсів, природоохоронним органом, санітарно-епідеміологічною службою, органом містобудування і архітектури та охорони культурної спадщини, а також після державної землевпорядної експертизи.

Апеляційний суд, відмовляючи в задоволенні позову послався на ті обставини, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,2600 га (ділянка № 12) в оренду приватному підприємству "Фростінвест" строком на 10 років, пройшов державну експертизу, згідно висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24 грудня 2009 року № 1696-09.

Разом з тим, як вбачається з висновку державної експертизи землевпорядної документації від 24 грудня 2009 року № 1696-09, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на термін 10 років ПП "ФРОСТІНВЕСТ" для будівництва та подальшого функціонування курортного готелю в прибережній зоні Приморського району, ділянка № 12 (територія Приморського парку) м. Маріуполя Донецької області не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавств України, встановленим нормам і правилам, тому землевпорядна документація повертається на доопрацювання.

Виходячи з наведеного спірний проект землеустрою не пройшов державну експертизу, що є порушенням чинного законодавства при ухваленні спірного рішення № 5/41-6429 від 23.02.10 р. "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця №12 приватному підприємству "Фростінвест" і посилання Маріупольської міської ради на вказаний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 24 грудня 2009 року № 1696-09 у рішенні є безпідставним та протиправним.

Крім того, згідно матеріалів справи та змісту спірних рішень спірна земельна ділянка знаходиться на території Приморського парку в прибережній зоні на рекреаційних землях.

Відповідно ст. 50 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.

Згідно ст. 51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

Виходячи з наведених законодавчих норм парки відносяться до зелених зон та відносяться до рекреаційних земель.

Згідно ст. 52 ЗК України на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.

Аналізуючи наведені законодавчі норми в парках, як зелених зонах міста, заборонена господарська діяльність, в тому числі, щодо побудови курортних готелів.

Виходячи з наведеного спірні рішення відповідача щодо дозволу переможцю конкурсу ПП "Фростінвест" на розробку проекту відводу земельної ділянки із земель рекреаційного призначення для будівництва курортного готелю в прибережній зоні в Приморському районі міста (територія парку) № 5/9-1424 від 20.02.07 р. та "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця № 12 приватному підприємству "Фростінвест" № 5/41-6429 від 23.02.10 р. прийняті з порушенням діючого законодавства.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про обґрунтованість позовних вимог щодо визнання рішення Маріупольської міської ради "Про дозвіл переможцям конкурсу розробки проектів відводу земельних ділянок для будівництва об'єктів в прибережній зоні в Приморському районі міста" № 5/9-1424 від 20.02.07 та "Про надання земельної ділянки в прибережній зоні в Приморському районі міста, дільниця №12 приватному підприємству "Фростінвест" № 5/41-6429 від 23.02.10 такими, що не відповідають закону та підлягають скасуванню, а суд апеляційної інстанції помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

Згідно ст. 226 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, ухвалене відповідно до закону але помилково скасоване судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суд апеляційної інстанції при ухваленні судового рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованого рішення, яке підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції підлягає залишенню в силі, яка відповідає нормам матеріального і процесуального права та скасована апеляційним судом помилково.