Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т. Суддів - Розваляєвої Т.С. Маслія В.І. при секретарі - Кошелєв С.В. за участю представника: позивача - Ігнатенко С.С. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Ужгородської районної державної адміністрації на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2011 року у справі № 2а-3096/08/0770 за позовом Управління праці та соціального захисту населення Ужгородської районної державної адміністрації до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області третя особа начальник Управління та соціального захисту населення Ужгородської районної державної адміністрації про часткове скасування вимоги

У листопаді 2008 року Управління праці та соціального захисту населення Ужгородської районної державної адміністрації звернулось із позовом до Контрольно-ревізійного управління в Закарпатській області про скасування абз. 1 п. 1 вимоги Об'єднаного контрольно-ревізійного відділу у м. Чоп та Ужгородському районі № 14-13/555 від 29.10.2008 р. щодо забезпечення відшкодування виявлених ревізією фінансових порушень, а саме: незаконних витрат внаслідок включення до оплати автоперевізниками - приватними підприємцями тарифу з урахуванням податку на додану вартість в сумі 155,73 тис. грн.

Позовні вимоги УПСЗН Ужгородської РДА обґрунтовані тим, що абз. 1 п. 1 вимоги про усунення виявлених в ході ревізії порушень є безпідставним, оскільки відшкодування вартості послуг на перевезення пасажирів здійснювалось Управлінням за врегульованими тарифами, які встановлено розпорядженнями голови Закарпатської обласної державної адміністрації. Позивач не уповноважений змінювати, визначати або скасовувати будь-які тарифи, таким чином компенсаційні виплати розраховувались на підставі розміру затверджених у встановленому чинним законодавства порядку тарифів і кількості пасажирів, які мають право на пільговий (безкоштовний) проїзд.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2009 року позовні вимоги УПСЗН Ужгородської РДА задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Об'єднаного контрольно-ревізійного відділу у м. Чоп та Ужгородському районі № 14-13/555 від 29.10.2008 р. в частині абз. 1 п. 1 про забезпечення відшкодування виявлених ревізією фінансових порушень, а саме: незаконних витрат внаслідок включення до оплати автоперевізниками - приватними підприємцями тарифу з урахуванням податку на додану вартість в сумі 155730,00 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з тих мотивів, що тарифи на перевезення населення суб'єктами господарювання затверджені головою Закарпатської ОДА як для перевізників, що працюють на загальній системі оподаткування, так і для перевізників, які перебувають на спрощеній системі оподаткування, отже, відшкодування позивачем вартості послуг з перевезення пасажирів з урахуванням податку на додану вартість в ціні таких послуг є обґрунтованим.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2011 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Мотивуючи рішення, суд апеляційної інстанції вказував на порушення позивачем чинного законодавства та зазначав, що до складу витрат для визначення рівня тарифів не включається, зокрема, податок на додану вартість.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, УПСЗН Ужгородської РДА звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить вказане рішення скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 14.08.2010 р. по 14.10.2010 р. ОКРВ у м. Чоп та Ужгородському районі здійснено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності УПСЗН Ужгородської РДА за період з 01.01.2006 р. по 01.07.2008 р., за результатами якої складено акт від № 14 від 14.10.2010 р.

Під час здійснення ревізії, зокрема, виявлено завищення позивачем витрат бюджетних коштів у розмірі 155733,07 грн. внаслідок відшкодування вартості пільгового перевезення автомобільним транспортом перевізникам - суб'єктам підприємницької діяльності, які перебувають на спрощеній системі оподаткування та не є зареєстровані в податкових органах як платники податку на додану вартість. На думку контролюючого органу, позивачем безпідставно здійснювалась компенсація витрат на пільговий проїзд з урахуванням податку на додану вартість в ціні таких послуг.

20.10.2008 р. позивачем висунуто вимогу № 14-13/555 про усунення виявлених порушень, зокрема, забезпечення відшкодування незаконних витрат внаслідок включення до оплати автоперевізниками - приватними підприємцями тарифу з урахуванням податку на додану вартість в сумі 155 730,00 грн. та надання до 10.11.2010 р. інформації про вжиті заходи.

Головні завдання державної контрольно-ревізійної служби визначені ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", як здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується Державною фінансовою інспекцією України (правонаступника Державної контрольно-ревізійної служби) через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до частини 5 статті 2 Закону України № 2939-ХІІ (2939-12) порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з Положенням Державна фінансова інспекція України (далі - Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів '…' (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція була висловлена також Верховним Судом України у постанові від 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14).

Крім того пунктом 35 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (550-2006-п) , визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно із пунктом 49 Порядку у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Отже, встановивши, що державному підприємству завдано шкоду, управління ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Крім того, пунктом 50 Порядку встановлено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи служби вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи згідно із статтею 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що відповідач здійснює фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Відповідний контроль здійснюється шляхом проведення ревізії. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Між тим, зміст вимоги відповідача повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, що, зокрема, означає те, що вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону.

Дослідивши вимоги, пред'явлені позивачу, колегія суддів прийшла до висновку, що вони прийняті з порушенням вказаних вимог законодавства.

Так, зміст бз.1 пункту 1 вимоги зобов'язує забезпечення відшкодування незаконних витрат внаслідок включення до оплати автоперевізниками - приватними підприємцями тарифу з урахуванням податку на додану вартість в сумі 155 730,00 грн.

Між тим, відповідач не вказує на те, якою нормою закону (підзаконного акту) передбачено відновлення порушених вимог законодавства саме в такий спосіб.

Колегія суддів зазначає, що необхідність дотримання вимог чинного законодавства суб'єктами, на яких такі вимоги поширюються, прямо встановлена Конституцією України (254к/96-ВР) , а відтак позивач зобов'язаний їх дотримуватись незалежно від вимог відповідача.

Крім того, колегія суддів зазначає, що вищевказані норми чинного законодавства надають фінансовій інспекції повноваження ставити перед підконтрольними суб'єктами не будь-які вимоги, які на її думку усунуть виявлені порушення, а лише ті, що прямо передбачені законом. Наведене стосується і змісту такої вимоги.

Таким чином, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції щодо протиправності вимоги абз. 1 п. 1 вимоги КРУ № 14-13/555 від 29.10.2008р. та задоволення позовних вимог але з інших підстав.

Керуючись ст.ст. 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України

Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Ужгородської районної державної адміністрації задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2011 року скасувати.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 березня 2009 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235- 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.