к/9991/94215/11-с Про часткове скасування вимоги КРУ - 16.01.2014 Прийняття

Головуючого судді - Черпіцької Л.Т. Суддів -Розваляєвої Т.С. Маслія В.І. провівши попередній розгляд адміністративної справиза касаційною скаргою Контрольно-ревізійного управління в Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 26.05.2011 р. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2011 р. у справі № 2а-1870/351/11 за позовом Управління капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області третя особа ТОВ "Спецтехстрой" про часткове скасування вимоги

Управління капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації звернулось до Контрольно-ревізійного управління в Сумській області з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просить суд визнати нечинними та скасувати п.2 та п.3 вимоги КРУ в Сумській області від 08.09.2010р. № 06-14/5396, а саме в частині де зазначено, що внаслідок відсутності потреби в бюджетних асигнувань зайво виділено УКБ Сумської ОДА кошти державного бюджету в 2008-2009 роках на загальну суму 3 797 881,88 грн., тобто державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на згадану суму, та в частині де зазначено що УКБ Сумської ОДА прийнято роботи по об'єкту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району", тоді як фактично виконані роботи не відповідають вимогам проекту та нормативним документам ДСТУ БВ.2.7.-8-94 "Плити пінополістерольні", ДБН В.2.6-22-2001 "Улаштування покриттів із застосуванням сухих будівельних сумішей" на загальну суму 317 517,60 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем під час проведення перевірки та складання вимоги про усунення порушень були порушені вимоги ч. 1 ст. 12 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", ч. 1 п. 3 "Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 (550-2006-п) , п. 9.5.10 Методичних рекомендацій проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затверджених наказом ГоловКРУ від 27.02.2009 р. № 39.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 26.05.2011р., залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2011р., позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з постановою Сумського окружного адміністративного суду від 26.05.2011р. та ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2011р. КРУ в Сумській області звернулось з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на те, що при прийнятті зазначених судових рішень було порушено норми матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на касаційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, у відповідності до п. 1.2.3.1 Плану контрольно-ревізійної роботи апарату КРУ в Сумській області на II квартал 2010 року проведено ревізію стану використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток за 2008 рік та використання коштів Стабілізаційного фонду на реалізацію програм соціально-економічного розвитку регіонів в Управлінні капітального будівництва Сумської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2008р. по 30.04.2010р., за результатами якої складений акт ревізії від 03.08.2010р. № 06-08-06/74, який підписаний представниками УКБ ОДА з запереченнями.

На підставі зазначеного акту ревізії відповідачем винесена вимога від 08.09.2010р. № 06-14/5396 про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства.

У п. 2 вимоги зазначено, що внаслідок відсутності потреби в бюджетних асигнувань (об'єкт не знаходиться у 100% державній власності) зайво виділено УКБ Сумської облдержадміністрації кошти державного бюджету в 2008 - 2009 роках на будівництво об'єкту "Реконструкція будівлі СЗАТ "Червонослобідське" під школу" на загальну суму 3 797 881,88 грн., тобто державному бюджету завдана матеріальна шкода (збитки).

Так, у висновках акту ревізії зазначено, що адмінбудинок СЗАТ "Червонослобідське", який розташований за адресою: с. Червона Слобода, вул. Духанівка, 35, Недригайлівський район, Сумська область, як на момент початку будівництва, так і на момент передачі незавершеного будівництва до відділу освіти Недригайлівської адміністрації в 100% власності держави не знаходиться, а знаходився в спільній частковій власності.

В ході ревізії було встановлено, що на виконання робіт по об'єкту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району" був розроблений робочий проект, який містить кошторисну та робочу документацію. Робочим проектом передбачено, що загальна площа будівлі становить 1061,10 кв.м. Адмінбудинок СЗАТ "Червонослобідське", як на момент початку будівництва, так і на момент передачі незавершеного будівництва до відділу освіти Недригайлівської адміністрації в 100% власності держави не знаходиться, а знаходився в спільній частковій власності. Згідно договору купівлі-продажу нежитлового приміщення від 31.08.2007р. СЗАТ "Червонослобідське" було передано до Недригайлівської районної ради у спільну комунальну власність територіальних громад району 979/1000 частки адміністративного приміщення, з метою проведення реконструкції під Червонослобідський навчально-виховний комплекс ЗОШ І-ІІІ ступенів в с. Червона Слобода Недригайлівського району Сумської області по вул. Духанівка, 35, а на підставі договору купівлі-продажу від 07.08.2000р. Українському державному підприємству електрозв'язку "Укртелеком" належить 29/1000 часток даного нежитлового приміщення. Проектно-кошторисна документація по об'єкту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району", яка затверджена наказом відділу освіти Недригайлівської РДА № 104 від 24.04.2007р., та проектно-кошторисна документація, яка затверджена наказом УКБ Сумського ОДА № 10-ОД від 13.03.2009р., передбачає капітальне будівництво по об'єкту загальною площею 1061,0 кв.м., тоді як площа, яка належить Недригайлівській районній раді згідно договору купівлі-продажу від 31.08.07р. становить 958,2 м. кв., а тому для проведення вищевказаних робіт повинен бути наданий дозвіл іншого власника, який до ревізії не наданий.

Разом з цим судом встановлено, що рішенням Червонослобідської сільської ради від 27.03.2007р. було надано дозвіл на реконструкцію колишнього адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під шкільний заклад та зобов'язано виготовити проектно-кошторисну документацію та погодити її в установленому законодавством порядку. Рішенням обласної ради від 04.04.2007р. були затверджені видатки на фінансування реконструкції адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району за рахунок коштів Субвенції з державного бюджету України, при цьому рішення, щодо включення в план будівництва за рахунок коштів Субвенції з державного бюджету України обласному бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів вказаного об'єкту приймалось за поданням облдержадміністрації, Мінекономіки і затверджувалось відповідною постановою уряду.

Крім того, рішенням сесії Сумської обласної ради п'ятого скликання від 27.06.2008 р. затверджений перелік з 16 об'єктів, які фінансуються у 2008 році за рахунок субвенції, замовником робіт на загальну суму 24796,3 тис. грн. є УКБ Сумської ОДА, в т.ч. по об'єкту "Адміністративний будинок спеціалізованого закритого акціонерного товариства "Червонослобідське", с. Червона слобода, Недригайлівського району - реконструкція під школу" передбачений обсяг фінансування в сумі 1872,3 тис. грн.

Так, УКБ Сумської ОДА було визначено розпорядником і замовником по вказаному об'єкту, при цьому Управління не здійснювало розробку проектно-кошторисної документації і не приймало участі в наданні пропозицій та інших документів щодо включення в план фінансування.

Проектно-кошторисна документація по реконструкції адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під шкільний заклад була затверджена наказом відділу освіти № 104. Згідно проектно-кошторисної документації площа будинку, що підлягає реконструкції, 1061,0 м. кв., ця ж площа зазначена і в позитивному висновку комплексної державної експертизи №299/06 до проекту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під шкільну установу".

На виконання наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України № 239 від 16.06.2009 р. між Міністерством регіонального розвитку та будівництва (головний розпорядник коштів) та Управлінням капітального будівництва (розпорядник коштів нижчого рівня) був укладений договір від 03.07.2009 р. про делегування повноважень щодо здійснення функцій замовника, яким визначені функції УКБ, як розпорядника коштів нижчого рівні та замовника щодо виконання робіт з будівництва та реконструкції об'єктів соціально-економічного розвитку регіонів, з яких вбачається що позивач є відповідальним за всі етапи будівництва та реконструкції відповідних об'єктів та до його повноважень не відноситься прийняття рішень щодо переліку і обсягу об'єктів що підлягають реконструкції, оскільки він є лише виконавцем вказаних рішень.

За приписами п.3 Порядку використання у 2008 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток, затвердженого Постановою, КМ України від 02.04.2008р. № 296 (296-2008-п) , субвенція спрямовується на будівництво та реконструкцію об'єктів соціальної сфери.

Згідно п.8 цього Порядку видатки, пов'язані з фінансуванням об'єктів капітального будівництва за рахунок субвенції, здійснюються відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. N 1764 "Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва" (1764-2001-п) (Офіційний вісник України, 2001 р., N 52, ст. 2374).

Технічний нагляд під час будівництва об'єктів проводиться відповідно до вимог Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 р. N 903 (903-2007-п) (Офіційний вісник України, 2007 р., N 52, ст. 2107).

Пунктом 2 Порядку державного фінансування капітального будівництва встановлено, що капітальне будівництво - процес створення нових, а також розширення, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, об'єктів виробничого і невиробничого призначення, пускових комплексів (з урахуванням проектних робіт, проведення торгів (тендерів) у будівництві, консервації, розконсервації об'єктів, утримання дирекцій підприємств, що будуються, а також придбання технологічного обладнання, що не входить до кошторису об'єктів).

Аналогічні приписи щодо фінансування об'єктів капітального будівництва містяться і у Порядку використання у 2009 році коштів Стабілізаційного фонду для реалізації інвестиційних проектів соціально-економічного розвитку регіонів, затвердженому Постановою КМ України від 28.01.2009р. № 47 (47-2009-п) .

Пунктом 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури передбачено, що технічний нагляд забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об'єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об'єкта.

Позивачем був укладений договір підряду № 36 від 28.08.2007 р. на капітальне будівництво по об'єкту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під шкільну установу" з ТОВ "Спецтехстрой". Відповідно до умов даного договору УКБ Сумської ОДА (замовник) доручає, а ТОВ "Спецтехстрой" (підрядник) на власний ризик забезпечує виконання робіт у відповідності до умов цього договору власними і залученими силами та засобами по реконструкції адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району відповідно до проектно-кошторисної документації, вимог державних будівельних норм України, є відповідальним за достовірність виконаних обсягів робіт та їх вартості, зобов'язується ввести в дію об'єкт і виконувати гарантійні зобов'язання згідно діючого законодавства.

Отже, кошти, які виділялись у 2007-2009 роках рішеннями вищестоящих органів на реконструкцію будівлі під школу, направлялися позивачем за цільовим призначенням, будівельні роботи виконувались у відповідності до проектно-кошторисної документації, яка пройшла експертизу, а тому висновки відповідача щодо зайвого виділення УКБ Сумської облдержадміністрації коштів державного бюджету в 2008-2009 роках на будівництво об'єкту "Реконструкція будівлі СЗАТ "Червонослобідське" під школу"на загальну суму 3797881,88 грн., та завдання державному бюджету матеріальної шкоди (збитки) на згадану суму, є безпідставними.

Окрім того, в п. 3 оскаржуваної вимоги про усунення виявлених ревізією порушень чинного законодавства зазначено, що позивач прийняв роботи по об'єкту "Реконструкція адмінбудинку СЗАТ "Червонослобідське" під школу в с. Червона Слобода Недригайлівського району", які не відповідають вимогам проекту та нормативним документам на загальну суму 317517,60 грн.

Висновок про виконання підрядною організацією TOB "Спецтехстрой" робіт з недотриманням вимог проектно-кошторисної документації, що на думку відповідача призвело до завищення вартості виконаних підрядних робіт, працівниками КРУ в Сумській області зроблено на підставі даних, викладених в протоколі про результати випробувань матеріалів зовнішньої теплоізоляції від 30.06.2010р. №72, у якому зазначено про невідповідність вимогам проекту застосованої системи утеплення фасадів будівлі Червонослобідського навчального-виховного комплексу ЗОШ І-ІІІ ступенів.

У зв'язку з цим слід зазначити, що відповідно до п.2 Порядку відбору зразків продукції для визначення її якісних показників та форми акта відбору зразків продукції, затвердженому постановою КМУ №1280 від 31.10.2007р. (1280-2007-п) , відбір зразків продукції здійснюється на підставі письмового вмотивованого рішення керівника органу державного нагляду (контролю) або його заступника згідно із Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) .

Згідно ст. 15 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та п. 4 Порядку посадова особа органу державного нагляду (контролю) до початку відбору зразків продукції зобов'язана пред'явити суб'єкту господарювання відповідне рішення та ознайомити його з порядком відбору зразків продукції.

Відповідно до п.16 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (550-2006-п) , посадові особи служби мають право вимагати від керівників об'єкта контролю організацію та проведення фактичної перевірки в присутності посадових осіб служби та за участю матеріально-відповідальних осіб, а у разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб'єкта господарювання - виконавців робіт.

Однак, в порушення вказаних норм працівники КРУ у Сумській області здійснювали відбір зразків без відповідного рішення керівника КРУ у Сумській області та без повідомлення Управління капітального будівництва та ТОВ "Спецтехстрой" про відібрання зразків.

Разом з цим, судами попередніх інстанцій надана оцінка протоколу про результати випробувань матеріалів зовнішньої теплоізоляції від 30.06.2010р. №72.

Так, проектом 06-14 АС передбачені плити утеплювача - екструзійний полістирол Пеноплекс марки 35. Фактично підрядником був використаний утеплювач - плити полістирольні спінені екструзійні "ПЕНОПЛЕКС" ТИП 35. Виробник TOB "ПО ПЕНОПЛЕКС СЕВЕРО-ЗАПАД", Росія. Сертифікат відповідності № 083086 серія ВВ.

Як вбачається з протоколу результатів випробувань лабораторією ДП ВАТ "Сумбуд" вимірювання показника питомої ваги, випробування на теплопровідність зразків утеплення фасадів не проводились.

Крім того, в проектній документації 06-14 АС передбачено улаштування системи теплоізоляції "Теплий дім" з сухих сумішей Полірем. Підрядником фактично були використані сухі суміші Полірем (універсальний клей-шпаклівка Полірем СКс-131), що відповідає вимогам проекту та ДБН В.2.6-22-2001 .

В протоколі результатів випробувань № 72 зазначено, що "Приклеювання утеплювача до цегляних стін виконано маячковим способом, що не відповідає вимогам "Системи скріпленої зовнішньої теплоізоляції будівель та споруд "Ceresit" на зразках №1,4,5,6,7,8,9,11", хоча фактично підрядником була використана інша система утеплення, а саме Полирем, яка і була передбачена проектною документацією.

В самому проекті 06-14 АС зазначено метод кріплення плит утеплювача точечно-маячковим способом. Крім того, згідно технічних характеристик суміші Полірем СКс-131 (п.1 розділу "Виконання робіт" Інструкції по використанню) якщо стіна має наявні видимі нерівності (до 20 мм), клеюча суміш наноситься на плиту точечно-рамочним способом (маячковим).

Дані, зазначені в протоколі результатів випробувань № 72 свідчать про нерівність цегляних стін до 14мм., а в примітках до протоколу зазначено, що приклеювання плит до зовнішніх стін необхідно виконувати одним із наступних способів: Суцільний - поверхня стіни має нерівності до 5 мм; смуговий - поверхня стіни має нерівності до 10 мм; маячковий - поверхня стіни має нерівності до 15 мм.

Отже, при зазначених нерівностях стін використання маячкового способу кріплення відповідає проекту та нормативним документам.

Згідно проекту 06-14 АС товщина декоративної штукатурки 2мм. Фактично підрядником була використана передбачена проектом декоративна акрилова структурна штукатурка Полірем УР 1347 на основі мармурової крихти (зерно 2 мм). Зазначені дані в протоколі результатів випробувань № 72 про те що проектна товщина декоративної штукатурки повинна дорівнювати 5 мм, не відповідають дійсності. Вказані в протоколі результатів випробувань фактичні показники товщини декоративної штукатурки коливаються від 3 мм до 4 мм. Фактично мінімальна товщина декоративної штукатурки на об'єкті дорівнює не менше 2 мм, а разом з армуючим шаром - 5 мм, що відповідає вимогам проекту.

Щодо зауважень в протоколі результатів випробувань про відсутність герметику на всіх примиканнях декоративної штукатурки до коробок вікон, дверей, відливів, то на час перевірки роботи по оздобленню фасаду не були завершені.

Згідно ДСТУ Б.В.2.6-36:2008 (п. 13.7) міцність зчеплення плит теплоізоляційного шару з захисно-опоряджувальним шаром визначають у лабораторних умовах за допомогою пристрою для визначення міцності зчеплення (адгезіометр) з комплектом відривних елементів, на зразках-фрагментах розмірами 300x300 мм. В протоколі результатів випробувань № 72 зазначено, що розміри зразків складають 250x250 мм. Отже, відібрані зразки не відповідають розмірам зразків згідно ДСТУ, що унеможливлює здійснення випробування для визначення міцності зчеплення плит утеплювача з захисно-оздоблювальним шаром.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необґрунтованість висновків відповідача про виконання підрядною організацією TOB "Спецтехстрой" робіт з недотриманням вимог проектно-кошторисної документації, оскільки вони не підтверджуються належними та допустимими доказами.

За таких обставин судова колегія дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій повно і правильно встановлені фактичні обставини справи, характер правовідносин сторін і вірно застосовані до них норми матеріального права.

Згідно із ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.