2а/0270/5661/12 Про скасування наказів про звільнення з органів митної служби, поновлення на посаді, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу - 15.01.2014 Прийняття

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства доходів і зборів України (правонаступник Державної митної служби України, далі - відповідач) на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Державної митної служби України, Київської обласної митниці про скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу,

У грудні 2012 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: визнати протиправним та скасувати наказ Голови Державної митної служби України від 9 листопада 2012 року № 2581-к "Про припинення перебування на державній службі"; визнати протиправним та скасувати наказ начальника Київської обласної митниці від 12 листопада 2012 року № 896-к "Про проведення розрахунку"; поновити перебування на державній службі в митних органах України та на посаді заступника начальника відділу митного оформлення №1 митного поста "Східний термінал" Київської обласної митниці; стягнути з Державної митної служби України заробітну плату за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування вимог зазначав, що Державною митною службою України безпідставно припинено його перебування на службі в митних органах за порушення Присяги державного службовця, оскільки він належним чином виконував покладені на нього обов'язки та не порушував законодавство про державну службу і митне законодавство. Відповідачем не проводилось службове розслідування за фактами допущених порушень.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2013 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 4 квітня 2013 року скасовано постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 5 лютого 2013 року, ухвалено нове рішення про задоволення позовних вимог. Визнано протиправним та скасовано наказ Голови Державної митної служби України від 9 листопада 2012 року № 2581-к "Про припинення перебування на державній службі". Визнано протиправним та скасовано наказ начальника Київської обласної митниці від 12 листопада 2012 року № 896-к "Про проведення розрахунку". Поновлено перебування ОСОБА_3 на державній службі в митних органах України та на посаді заступника начальника відділу митного оформлення № 1 митного поста "Східний термінал" Київської обласної митниці. Зобов'язано Державну митну службу України, Київську обласну митницю нарахувати та виплатити ОСОБА_3 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 12 листопада 2012 року по 4 квітня 2013 року.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, виявленні під час проведення спеціальних заходів, які зафіксовані в доповідній записці від 30 жовтня 2012 року, знайшли підтвердження в судовому засіданні, та свідчать про недотримання позивачем саме присяги державного службовця. Невиконання або неналежне виконання посадовою особою митного органу своїх службових обов'язків є дисциплінарним порушенням, а несумлінне виконання обов'язків - порушенням Присяги. Різниця між цими складами правопорушень полягає в колі обов'язків (основні чи службові) та ставленні до них правопорушника (сумлінному чи несумлінному).

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції посилався на те, що передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування. Норми Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року №3723-ХІІ (3723-12) (далі - Закон №3723-ХІІ (3723-12) ) можуть застосовуватись щодо посадових осіб митної служби лише у тій частині, що не урегульовані спеціальним митним законодавством, у тому числі і нормами Дисциплінарного статуту митної служби України. Застосувавши за вчинення дій, які кваліфіковані як неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, тобто є порушенням службової дисципліни відповідно до визначення статті 21 Дисциплінарного статуту митної служби України, положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону №3723-ХІІ (порушення присяги), відповідач тим самим позбавив позивача права на належний захист своїх законних прав та інтересів відповідно до положень розділу 4 Дисциплінарного статуту митної служби України (2805-15) .

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати ухвалене ним судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Зазначає, що позивачем при виконання службових обов'язків допущено порушення саме Присяги державного службовця, зміст якої, передбачено статтею 17 Закону №3723-ХІІ, тому кваліфікувати його дії, як дисциплінарне правопорушення, є помилковим.

З'ясувавши обставини справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судами встановлено, що ОСОБА_3 з 6 серпня 2007 року проходив державну службу в митних органах та прийняв Присягу державного службовця.

На підставі плану завдання проведення спеціальних заходів Київської обласної митниці групою працівників Державної митної служби України, затвердженого заступником голови Державної митної служби України Дериволком С.Д. від 22 жовтня 2012 року, у період з 23 жовтня 2012 року по 26 жовтня 2012 року проведено спеціальні заходи в зоні діяльності Київської обласної митниці, за результатами яких, на ім'я голови Державної митної служби України подано доповідну записку.

Зокрема, в ході проведення перевірки встановлено випадки невірної класифікації товарів, суттєві недоліки при визначенні митної вартості, в тому числі при ввезенні транспортних засобів за "непрямими" контактами, невідповідність актів митного огляду фактичній комплектації транспортних засобів, відсутність повної фіксації результатів митного огляду, у зв'язку з чим, за неналежне виконання своїх службових обов'язків, порушувалось питання щодо припинення перебування на державній службі ОСОБА_3

Наказом Державної митної служби України від 9 листопада № 2581-к припинено перебування на державній службі в митних органах України ОСОБА_3 заступника начальника відділу митного оформлення № 1 митного поста "Східний термінал" Київської обласної митниці.

12 листопада 2012 року Київською обласною митницею, на підставі вказаного наказу, винесено наказ № 896-к, відповідно до якого з позивачем проведено повний розрахунок та виплачено грошову компенсацію за невикористані дні щорічної основної відпустки.

Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (чинним на час виникнення спірних відносин) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Пунктом 6 частини першої статті 30 Закону №3723-XII передбачено, що державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої у статті 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині другій статті 17 Закону №3723-XII: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону №3723-XII за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною другою цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Відповідно до частини другої статті 9 Закону №3723-XII регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів митного контролю, здійснюється згідно з цим Законом, якщо інше не передбачено законами України.

Згідно зі статтею 408 Митного кодексу України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України (254к/96-ВР) , цим Кодексом і лише в частині, що ним не регулюється, - Законом №3723-XII (3723-12) .

Відповідно до частини другої статті 410 зазначеного Кодексу у митній службі України діє Статут, який затверджується законом.

В абзаці першому преамбули Статуту зазначено, що цей Статут визначає суть службової дисципліни, права та обов'язки посадових осіб митної служби України, яким присвоєно спеціальні звання, у тому числі керівників митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, щодо забезпечення та додержання дисципліни, а також види та порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень.

При цьому в абзаці другому преамбули Статуту зазначено, що регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону №3723-XII (3723-12) .

Відповідно до статті 21 Статуту порушення службової дисципліни - це протиправне, винне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність) посадової особи митної служби, тобто невиконання урочистого зобов'язання посадових осіб митної служби, зокрема, невиконання або неналежне виконання нею своїх службових обов'язків, перевищення повноважень, порушення обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, або вчинення інших дій, які дискредитують не тільки посадову особу митної служби, а й митну службу України.

Згідно зі статтею 22 Статуту до діянь, які є порушеннями службової дисципліни, належать: 1) порушення вимог законів та інших нормативно-правових актів України з питань митної справи, державної служби, а також наказів та розпоряджень безпосередніх та/або прямих керівників; 2) порушення порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України.

Відповідно до статті 31 Статуту з метою з'ясування всіх обставин вчинення посадовою особою митної служби дисциплінарного правопорушення керівник митного органу має право призначити службове розслідування. Порядок проведення службового розслідування визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи. Застосуванню дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення передує обов'язкове службове розслідування.

Наказом ДМСУ від 13 серпня 2010 року № 918 (z0154-11) затверджено Інструкцію про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України (далі - Інструкція). Пунктом 1.1 Інструкції визначено приводи, підстави, мету, порядок призначення і проведення службового розслідування, прийняття за ним рішень, виконання цих рішень, формування матеріалів службового розслідування у справі, а також права та обов'язки посадових осіб митної служби України під час їх проведення.

Згідно з абзацом дев'ятим пункту 1.2 Інструкції службове розслідування - це комплекс заходів, що здійснюються в межах компетенції відповідно до цієї Інструкції з метою повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин вчинення посадовою особою дисциплінарного або іншого правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, виявлення причин і умов, що сприяли його вчиненню, встановлення наявності (відсутності) вини, її ступеня, а також установлення інших подій, обставин, що потребують з'ясування під час проведення таких заходів. З'ясування обставин порушення трудової дисципліни посадовими особами митної служби здійснюється відповідно до вимог Кодексу законів про працю України (322-08) , Закону №3723-XII (3723-12) , Статуту та правил внутрішнього трудового розпорядку митного органу (пункт 1.4 Інструкції).

Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону №3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону №3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону №3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з митного органу за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України (254к/96-ВР) , Митним кодексом України (4495-17) , а в частині, що ним не регулюється, - Законом №3723-XII (3723-12) . Тобто дисциплінарна відповідальність посадових осіб митної служби врегульована спеціальним законодавством, у тому числі й нормами Статуту. Норми Закону №3723-XII (3723-12) можуть застосовуватися щодо посадових осіб митної служби у тій частині, що не врегульована спеціальним митним законодавством, у тому числі й нормами Статуту, оскільки припинення державної служби на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону №3723-XII є крайнім заходом відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи митної служби України дисциплінарних стягнень аж до звільнення з митного органу має бути мотивовано. Розділом 4 Статуту визначено види дисциплінарних стягнень та порядок їх застосування, чітко врегульована процедура їх застосування, внаслідок чого забезпечується належний захист законних прав та інтересів працівників при вирішенні питань їх дисциплінарної відповідальності.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги, мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення, можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні.

З огляду на викладене правильним є висновок суду апеляційної інстанції про задоволення позовних вимог та скасування оскаржуваних наказів, оскільки у спірних правовідносинах відповідач безпідставно кваліфікував порушення позивачем службової дисципліни як порушення Присяги, чим позбавив права на належний захист своїх законних прав та інтересів.