Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі

суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В., Леонтович К.Г.,

розглянувши у попередньому розгляді справу за касаційною скаргою Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим на постанову окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 23 жовтня 2013 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року у справі № 801/8373/13-а за позовом Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим до Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим про визнання протиправним і скасування наказу та визнання протиправними дій, -

У серпні 2013 року Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим звернувся в суд з позовом до Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, в якому просив: визнати протиправним та скасувати Наказ Державної інспекції сільського господарства в АР Крим № 774/0 від 31.05.2013 р.; визнати дії Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим щодо проведення перевірка комітету по земельних ресурсах АР Крим противоправними; визнати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 21.06.2013 р. незаконним.

Згідно заяви про уточнення позовних вимог позивач просить визнати протиправними дії Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим щодо складання висновків акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 21.06.2013 р.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що дії відповідача з організації та проведення перевірки вимог законодавства у сфері землеустрою за результатами якої 21.06.2013 р. складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства є протиправними, оскільки вчинений з перевищенням наданих Конституцією України (254к/96-ВР) , Законами України повноважень, що як наслідок призвело до прийняття незаконних рішень про проведення перевірки органу виконавчої влади, який за своїм публічно-правовим статусом не є суб’єктом господарювання, та на якого не поширюються норми законодавства, якими відповідач користувався при проведенні перевірки.

Постановою окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 23 жовтня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями Республіканський комітет по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відсутні підстави для скасування судових рішень, а касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Державної інспекції сільського господарства АР Крим № 774/0 від 31.05.2013 р. "Про проведення перевірки" з метою здійснення державного контролю за використанням та охороною земель відповідно до Законів України "Про державній контроль за використанням та охороною земель" (963-15) , наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 р. № 770 (z0034-12) , зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.01.2012 р. № 34/20347 (z0034-12) , на підставі плану перевірок Державної інспекції сільського господарства АР Крим на ІІ квартал 2013 р. призначене проведення з 03.06.2013 р. по 21.06.2013 р. планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства у сфері державної експертизи землевпорядної документації Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим. За результатами вказаної перевірки 21.06.2013 р. Державною інспекцією сільського господарства в Автономної Республіки Крим складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства, яким, зокрема, встановлене наступне.

Із журналу обліку (реєстрації) об’єктів державної експертизи землевпорядної документації вбачається, що систематично порушується порядок його ведення в частині невнесення записів, передбачених чинним законодавством (п. 5 Порядку реєстрації об’єктів державної експертизи землевпорядної документації, затвердженого Постановою КМУ від 12.07.2006 р. № 974 (974-2006-п) , п.п. 3.5.7. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Держкомзему України від 03.12.2004 р. № 391, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 р. за № 1618/10217 (z1618-04) ). При проведенні планової перевірки, на клопотання про надання засвідчених копії висновків державної експертизи, Рескомземом АР Крим, визначені копії висновків державної експертизи надані не були, у зв’язку з чим у разі підтвердження актів порушень відсутністю екземплярів виданих висновків, компетентними органами буде розглянуте питання, відповідно до ст. 40 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", щодо притягнення осіб, винних в порушенні законодавства у сфері експертизи, до цивільної, адміністративної та кримінальної відповідальності відповідно до закону. Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим, систематично видаються висновки без дотримання типової форми висновку, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 12.07.2006 р. № 974 (974-2006-п) , зокрема без зазначення необхідної інформації про замовника та про розробника землевпорядної документації. Виявлені випадки проведення державної землевпорядної експертизи та надання позитивних висновків державної експертизи в день прийому від замовників об’єктів експертизи, що може свідчити про формальне проведення експертизи та привести до передчасних висновків в порушення положень ст.ст. 32, 33 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", п. 3.1 Методики проведення державної експертизи. При опрацюванні матеріалів по проведенню обов’язкової державної експертизи встановлено, що Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим на протязі 2012 р. порушувалися положення Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" (1808-15) та Методики проведення землевпорядної документації в частині проведення обов’язкової державної експертизи за об’єктами експертизи, щодо яких законом не передбачене проведення обов’язкової державної експертизи. Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим проведена обов’язкова державна експертиза землевпорядної документації за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства. При опрацюванні землевпорядної документації, щодо якої проведена державна експертиза та наданий позитивний висновок, встановлено, що Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим порушувалось положення Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" (1808-15) та Методики проведення державної експертизи в частині підготовки об’єктивних та обґрунтованих висновків державної експертизи.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим діяла в межах наданих законом повноважень, разом з тим зазначення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) в направленні на проведення перевірки є помилковим, оскільки на підставі цього закону не була призначена та проведена перевірка, отже зазначена обставина не може бути підставою для визнання дій відповідача неправомірними.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Відповідно ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 р. № 963-IV (Далі – Закон № 963-IV (963-15) ) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до ст. 9 Закон № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Згідно ч. 2 ст. 22-1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 р. № 1808-IV здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері державної експертизи належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 459 (459/2011) Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, і який входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі: за веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених проектом рекультивації земель; отриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених проектами землеустрою щодо захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур'янами; дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах( п.п.а) п. 4 Положення).

Відповідно п.6 Положення Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Відповідно п. 6 Положення, ст. 21 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", п. 8 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 № 500 (500/2011) , постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2011 № 1300 "Про утворення територіальних органів Державної інспекції сільського господарства" (1300-2011-п) Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 № 770 (z0034-12) затверджене Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Згідно п.1 Положення Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим(Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та її права поширюються на територію Автономної Республіки Крим.

Держсільгоспінспекція здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель; виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених проектом рекультивації земель; отриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема, за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; здійсненням заходів, передбачених проектами землеустрою щодо захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур'янами; дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах (п.п.4.1 п.4 Положення).

Відповідно п.п.6.1 п.6 Положення Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право, зокрема, складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

З наведеного вбачається, що дії Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим стосовно видання наказу Державної інспекції сільського господарства в АР Крим № 774/0 від 31.05.2013 року, проведення перевірки комітету по земельних ресурсах АР Крим та складанню акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 21.06.2013 р. є такими що вчинені на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано та з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано.

Колегія погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що зазначення назви Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) у направленні на проведення планової перевірки позивача від 31.05.2013 р. № 762, є помилковим, оскільки не відповідає змісту оскаржуваного наказу. При цьому ні в оскаржуваному наказі, ні в повідомленні про проведення планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства, яке було отримано відповідачем, в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавств від 21.06.2013 року не визначений Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) як такий на підставі якого призначена та проведена перевірка відповідача з 03.06.2013 року по 21.06.2013 року. До того ж при призначенні планової перевірки дотримання вимог земельного законодавства у сфері державної експертизи землевпорядної документації Республіканським комітетом земельних ресурсах АР Крим, відповідач керувався Законом України "Про державній контроль за використанням та охороною земель" (963-15) .

Враховуючи викладене суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до вірних висновків про необґрунтованість позовних вимог.

Згідно ч.3 ст. 220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Відповідно до ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення – без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального чи процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

З урахуванням викладеного, судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись ст.ст. 220, 220-1, 223, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

Касаційну скаргу Республіканського комітету по земельних ресурсах Автономної Республіки Крим відхилити.

Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 23 жовтня 2013 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2014 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237- 239 Кодексу адміністративного судочинства України.

З оригіналом згідно

помічник судді М.В