Севастопольський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Кучерука О.В.,

суддів Єланської О.Е.,

Привалової А.В.

секретар судового засідання Прохорова Е.В.

за участю сторін:

представника позивача - Трофімової Г.І.,

представника відповідача - Єсауленка П.М.,

представника третьої особи - Цуркана С.А.,

розглянувши апеляційні скарги Севастопольської міської державної адміністрації та Прокуратури м. Севастополя на постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя (суддя Лотова Ю.В.) від 14.09.2010 року у справі № 2а-2366/10/2770

за позовом Споживчого кооперативу "Новий Фіолент" (Фіолентовське шосе, 104, м. Севастополь, 99053)

до Севастопольської міської державної адміністрації (вул. Леніна, 2, м. Севастополь, 99011),

третя особа: Прокуратура м. Севастополя (вул. Павліченко, 1, м. Севастополь, 99011)

про визнання незаконним розпорядження,

Постановою Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 14.09.2010 року позов задоволено: визнано протиправним та скасовано розпорядження Севастопольської міської державної адміністрації від 30.06.2010 року № 1504-р "Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 11.03.2010 року № 547-р."; стягнуто з Державного бюджету України на користь споживчого кооперативу "Новий Фіолент" (далі по тексту - СК "Новий Фіолент") судовий збір в сумі 3,40 грн.

Не погодившись з зазначеною постановою суду, Севастопольська міська державна адміністрація та Прокуратура м. Севастополя звернулись з апеляційними скаргами, в яких просять скасувати постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 14.09.2010 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Апеляційні скарги мотивовані тим, що оскаржувана постанова прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, при неповному з’ясуванні судом обставин, що мають значення для справи.

Зокрема заявники апеляційних скарг зазначають, що судом першої інстанції в порушення частини другої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України не було залучено в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Севастопольську міську Раду, яка є власником спірної земельної ділянки, а розпорядження Севастопольської міської державної адміністрації від 30.06.2010 року № 1504-р зачіпає права та інтереси територіальної громади міста.

Також, апелянти вказують, що стаття 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" не обмежує права суб'єкта владних повноважень, який видав акт, на його відміну. Крім того розпорядження Севастопольської міської державної адміністрації від 30.06.2010 року № 1504-р прийнято на підставі протесту прокурора, а тому є правомірним.

13.12.2010 року Севастопольська міська Рада звернулась до Севастопольського апеляційного адміністративного суду з заявою про приєднання до апеляційної скарги Севастопольської міської державної адміністрації, в якої просить постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 14.09.2010 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

У судовому засіданні представник відповідача та представник третьої особи підтримали апеляційні скарги, просили їх задовольнити по мотивам, викладеним у них.

Представник позивача заперечував проти задоволення апеляційних скарг, просив в їх задоволенні відмовити, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим.

Розглянувши справу в порядку статей 195, 196 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши правову оцінку обставин у справі та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до частини першої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним та обґрунтованим.

З матеріалів справи вбачається, що 11.03.2005 року СК "Новий Фіолент" зареєстрований Балаклавською районною державною адміністрацією м. Севастополя, про що видано відповідне свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи серії АОО № 288104 та включено до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України за № 336510 (а.с.32-33).

11.03.2010 року Севастопольською міською державною адміністрацією було прийнято розпорядження № 547р (далі по тексту - розпорядження № 547р) "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 4,1864 га для будівництва та обслуговування дачного кооперативу (будівництво капітальне) та передачу СК "Новий Фіолент" в оренду земельної ділянки і у власність членам кооперативу для індивідуального дачного будівництва з віднесенням цих ділянок до категорії земель рекреаційного призначення" (а.с. 34). Відповідно до зазначеного розпорядження був затверджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування дачного кооперативу, земельна ділянка віднесена до категорії земель рекреаційного призначення та передана в довгострокову оренду кооперативу, у власність членів кооперативу передані земельні ділянки для індивідуального дачного будівництва.

17.06.2010 року Прокуратурою м. Севастополя був внесений протест № 07-675 вих-10 (далі по тексту - протест прокурора), відповідно до якого розпорядження № 547р суперечить чинному законодавству України та підлягає скасуванню з тих підстав, що земельна ділянка, яку Севастопольською міською державною адміністрацією передано позивачу в оренду і у власність членам кооперативу, знаходиться у постійному користуванні державного підприємства "Севастопольське досвідне лісомисливське господарство", та є земельною ділянкою лісового фонду; рішення Господарського суду м. Севастополя від 01.07.2009 року по справі № 5020-9/341 про виключення цієї ділянки з матеріалів лісовпорядкування 1999 року на даний час не виконано, а зміни до матеріалів не внесені, крім того прокуратурою зазначене рішення суду 17.06.2010 року оскаржено до Вищого господарського суду України; позитивний висновок державної експертизи по проекту землеустрою відведення позивачу земельної ділянки № 6506/09, який став підставою для видання розпорядження № 547р, за приписом прокуратури міста Головним управлінням Держкомзему в м. Севастополі 17.05.2010 року скасовано; постановою Вищого господарського суду України від 24.09.2008 року рішення Господарського суду м. Києва від 29.11.2007 року по справі №32/554, відповідно до якого СК "Новий Фіолент" розроблено проект землеустрою з відведення земельної ділянки загальною площею 4,1864 га скасовано (арк.с.30).

На підставі протесту прокурора головою Севастопольської міської державної адміністрації 30.06.2010 року було видано розпорядження № 1504-р, яким розпорядження № 547р скасовано (далі по тексту розпорядження № 1504-р) (а.с. 29).

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняти (вчинені) ці рішення на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційно, зокрема дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Відповідно до частин першої та другої статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Оскільки на даний час окремий закон, який регулює здійснення виконавчої влади у м. Севастополі, не прийнятий, то суд під час розгляду цієї справи правомірно керувався загальними нормами права, що регулюють діяльність місцевих державних адміністрацій. Такими нормами є Конституція України (254к/96-ВР) та Закон України від 09.04.1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (586-14) (далі по тексту - Закон № 586).

Частинами першою та другою статті 6 Закону № 586 передбачено, що на виконання Конституції України (254к/96-ВР) , законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Згідно з частиною четвертою статті 41 Закону № 586 акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Відповідно до частини восьмої статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Крім того, частинами першою та третьою статті 43 Закону № 586 передбачено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України (254к/96-ВР) , законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України (254к/96-ВР) , законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Статтею 39 Закону № 586 дано вичерпний перелік повноважень голів місцевих державних адміністрацій, до якого не входить скасування власних попередніх розпоряджень.

Тобто, законодавством чітко обумовлено коло суб’єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб’єктами є Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.

Отже, виходячи із системного аналізу вказаних норм, розпорядження № 1504-р прийнято посадовою особою відповідача з перевищенням наданих законом повноважень.

Аналогічна правова позиція викладена у листі Міністерства юстиції України від 23.12.2010 року № 15854-0-4-10-23 (а.с. 156-157).

Посилання заявників апеляційних скарг на ту обставину, що розпорядження № 1504-р було прийнято на підставі протесту прокурора, а тому є правомірним, судова колегія не приймає до уваги з наступних підстав.

Статтею 21 Закону України від 05.11.1991 року № 1789-XII "Про прокуратуру" встановлено, що протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляється прокурору.

Тобто, відповідно до зазначеної норми права протест прокурора не є рішенням суб’єкта владних повноважень, обов’язковим для виконання, це думка прокурора, яка надсилається відповідному органу для вирішення питання по суті, а тому не дає підстав цьому органу діяти всупереч закону та з перевищенням наданих повноважень.

Крім того, слід зазначити, що у даних спірних правовідносинах, прокурор м. Севастополя приніс протест на акт органу, який його видав, але не мав права його скасовувати, не скориставшись наданою йому законом альтернативною можливістю внесення протесту до вищестоящого органу.

Також судова колегія вважає безпідставними доводи апелянтів про порушення судом першої інстанції статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у зв’язку з незалученням до участі у справі в якості третьої особи Севастопольської міської Ради.

Судова колегія при цьому виходить з того, що відповідно до частини другої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для вступу або залучення до участі у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача або відповідача, є можливість впливу рішення у справі на її права, свободи, інтереси або обов'язки.

Проте, підстав вважати, що рішення у даній справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов'язки Севастопольської міської Ради, судова колегія не вбачає.

На підставі викладеного, висновок суду першої інстанції про задоволення позову є правомірним.

Правова оцінка, яку суд першої інстанції дав обставинам справи, не суперечить вимогам процесуального і матеріального права, а доводи апеляційних скарг щодо їх неправильного застосування є необґрунтованими.

Судове рішення є законним і обґрунтованим та не може бути скасовано з підстав, що наведені в апеляційних скаргах.

Все вищеперелічене дає судовій колегії право для висновку, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись частиною третьою статті 24, статтями 160, 167, частиною першою статті 195, пунктом 1 частини першої статті 198, статтею 200, пунктом 1 частини першої статті 205, статтями 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Апеляційні скарги Севастопольської міської державної адміністрації та Прокуратури м. Севастополя - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Севастополя від 14.09.2010 року у справі № 2а-2366/10/2770 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення.

Ухвалу може бути оскаржено до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з моменту складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Повний текст судового рішення виготовлений 11 березня 2011 р.

З оригіналом згідно

Головуючий суддя О.В.Кучерук