2-А-376/2006 Про стягнення невиплачених коштів, передбачених Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" - 25.11.2009 Прийняття

ОСОБА_1 (далі по тексту –позивачка, ОСОБА_1.) звернулась до Лугинського районного суду Житомирської області з позовом до Обласного центру з нарахування і виплати пенсій та допомоги Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації (далі по тексту –відповідач-1, Обласний центр з нарахування і та виплати пенсій та допомоги ГУ праці та соцзахисту населення Житомирської облдержадміністрації) та до Управління праці та соціального захисту населення Лугинської районної державної адміністрації (далі по тексту –відповідач-2, Управління праці та соцзахисту населення Лугинської райдержадміністрації) про стягнення з відповідача-2 невиплачених коштів у розмірі 21 210 грн. за період з 01.09.02р. по 31.08.05р., передбачених Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) .

Постановою Лугинського районного суду Житомирської області від 07.04.2006 р. у справі № 2-А-376/2006 (суддя Бичківська К.Г.), яку залишено без змін ухвалою Апеляційного суду Житомирської області від 12.07.2006 р. у справі № 22ас/2091-41 (головуючий суддя Головчук С.В., судді Невмержицька Т.І., Худяков А.М.), у задоволенні позову відмовлено.

ОСОБА_1, не погоджуючись з постановою Лугинського районного суду Житомирської області від 07.04.2006 р. у справі № 2-А-376/2006 та ухвалою Апеляційного суду Житомирської області від 12.07.2006 р. у справі № 22ас/2091-41, звернулась із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши надані письмові докази в їх сукупності, Вищий адміністративний суд України вважає, що касаційна скарга ОСОБА_1. підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

ОСОБА_1 має статус потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 3 категорії (посвідчення № НОМЕР_2). На день звернення до суду у 2005 році на утриманні у позивачки була неповнолітня дитина –донька ОСОБА_2, 1989 року народження, яка має статус дитини, що потерпіла від Чорнобильської катастрофи (посвідчення № НОМЕР_1.).

Позивачка разом із донькою проживають у селі Остапи Лугинського району Житомирської області, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 106 від 23.06.91р. та розпорядження Кабінету Міністрів України № 17-р від 12.01.93р. (17-93-р) , належить до зони гарантованого добровільного відселення.

Відповідно до ст. 37 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"від 28.02.91р. № 796-ХІІ (в редакції від 22.06.2005р.) громадянам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, виплачується щомісячна грошова допомога у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства в таких розмірах:

- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - 30 процентів від мінімальної заробітної плати;

- у зоні гарантованого добровільного відселення - 40 процентів від мінімальної заробітної плати;

- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - 50 процентів від мінімальної заробітної плати.

Перелік населених пунктів, жителям яких виплачується щомісячна грошова допомога, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Ця допомога виплачується щомісячно за місцем роботи, пенсіонерам - органами, які виплачують пенсію, непрацюючим громадянам –місцевими органами державної адміністрації або виконавчими комітетами міських Рад народних депутатів за місцем проживання. Виплата за два і більше місяців забороняється.

Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата, зокрема, у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати (ст. 39 Закону).

Підставою для відмови у задоволенні позову судами попередніх інстанцій наведено ст. 62 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"(далі по тексту – Закон № 796-ХІІ (796-12) ), а саме положення про застосування даного Закону в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України в межах наявних фінансових ресурсів, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України"на відповідний рік. Судом першої інстанції зроблено висновок, який повністю підтриманий апеляційним судом, що виплати позивачці за 2002-2005 роки правомірно проводились у розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.96р. № 836 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (836-96-п) .

Проте Вищий адміністративний суд України не може погодитися із позицією судів першої та апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 62 Закону №796-ХІІ роз'яснення порядку застосування цього Закону провадиться у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, рішення якого є обов'язковими для виконання міністерствами та іншими центральними органами державної виконавчої влади України, місцевими органами державної виконавчої влади, всіма суб'єктами господарювання, незалежно від їх відомчої підпорядкованості та форм власності.

Частиною 1 ст. 67 Закону №796-ХІІ передбачено, що конкретні розміри всіх доплат, пенсій і компенсацій підвищуються Кабінетом Міністрів України відповідно до зміни індексу вартості життя і зростання мінімальної заробітної плати.

Отже, Законом України № 796-ХІІ (796-12) не уповноважено Кабінет Міністрів України зменшувати конкретні суми компенсацій і допомоги, змінювати розмір бази нарахувань пенсій, встановлений законом, а надано право роз'яснення порядку застосування цього Закону.

Судами попередніх інстанцій не враховано положення, що встановлення конкретних (зменшених) сум для обчислення грошової допомоги Кабінетом Міністрів України є не виконанням норм Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (796-12) , оскільки вказані дії Кабінету Міністрів України не реалізують, встановлені Законом права та гарантії, а змінюють та коректують, встановлені цим законом права та гарантії в бік їх зменшення, чим, в свою чергу, порушують його норми, оскільки статтею 71 Закону № 796-ХІІ чітко встановлено, що дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.

Виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, при конкуренції норм суди повинні керуватися актом вищої дії. В даному випадку – Законом № 796-ХІІ (796-12) .

Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що здійснення виплати грошової допомоги згідно постанови КМ України № 836 від 26.07.96р. (836-96-п) є неправомірним, тобто таким, що не відповідає нормам законів України та Конституції України (254к/96-ВР) , як Основного закону держави.

Щодо питання здійснення нарахування грошової допомоги суд вважає за необхідне вказати про наступне.

Позивачка на час звернення до суду звільнена з роботи та мала на утриманні неповнолітню дитину, за яку також отримувала грошову допомогу.

Відповідачами у даній справі позивачкою зазначено Управління праці та соціального захисту населення Лугинської райдержадміністрації та Обласний центр з нарахування і виплати пенсій та допомоги Головного управління праці та соціального захисту населення обласної державної адміністрації з посиланням на ті обставини, що згідно Закону № 796-ХІІ (796-12) та постанови Кабінету Міністрів України № 936 від 20.09.2005р. (936-2005-п) виплата компенсацій та допомоги працюючим громадянам проводиться підприємствами, установами, організаціями, в яких громадяни працюють.

Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи не взято до уваги, що позивачка на день звернення до суду у вересні 2005 року звільнена з Лугинського відділення соціальної допомоги на дому за згодою сторін з 26.07.2005р., а також поза увагою залишилось заперечення Обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомоги щодо відсутності повноважень з нарахування та виплати пенсій та допомоги, оскільки згідно постанови Кабінету Міністрів України від 20.09.05р. № 936 (936-2005-п) , Обласний центр не являється розпорядником державних коштів на Чорнобильські програми (а.с. 12).

Вирішуючи даний спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій в порушення вимог статті 2 КАС України та частини третьої статті 159 КАС України не дослідили і не надали правової оцінки законодавчим актам, які визначають правосуб'єктність відповідачів, їх права та обов'язки у сфері публічних відносин, чи є вони належними відповідачами по заявленим вимогам.

Зокрема, суди не з'ясували, до відання кого з суб'єктів владних повноважень входить обов'язок проводити нарахування конкретних сум виплат, передбачених статтями 37, 39 Закону № 796-ХІІ.

Також судами не з’ясовано обсяг позовних вимог ОСОБА_1., оскільки з тексту позовної заяви вбачається, що позивачка звернулась до суду за захистом свого порушеного права, а також в інтересах своєї неповнолітньої доньки.

Відповідно до ст. 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були дослідженні в судовому засіданні.

Судами попередніх інстанцій при розгляді справи не були враховані приписи частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України щодо здійснення розгляду і вирішення справ в адміністративних судах на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно, частинами 4 та 5 цієї статті на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи; суд зобов'язаний запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій стосовно правомірного нарахування грошової допомоги згідно постанови КМУ № 836 (836-96-п) позивачці за 2002-2005 роки є помилковими, а щодо суб’єктивного складу учасників судового процесу та обсягу позовних вимог – передчасними.

Зазначене неповне встановлення обставин справи є суттєвим порушенням ст. 86 Кодексу адміністративного судочинства України та виключає можливість висновку суду касаційної інстанції щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права при вирішенні спору, оскільки передбачені ч. 1 ст. 220 Кодексу адміністративного судочинства України межі перегляду справи в касаційній інстанції не дають їй права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені попередніми судовими інстанціями.

Відповідно до вимог Постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судове рішення" (v0011700-76) рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, а при їх відсутності –на підставі закону, що регулює подібні відносини, або виходячи із загальних засад і змісту законодавства України. Обґрунтованим визнається рішення, в якому повно відображені обставини, які мають значення для даної справи, висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.

Згідно з ч. 2 ст. 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи і не можуть бути усунені судом касаційної інстанції.

Вищий адміністративний суд України зазначає, що оскільки допущені судами першої та апеляційної інстанції порушення норм матеріального та процесуального права призвели до неповного з’ясування обставин у даній справі та не можуть бути усунені судом касаційної інстанції, то всі винесені судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду слід врахувати викладене та вирішити спір відповідно до закону.

Крім того, Вищий адміністративний суд України вважає за доцільне звернути увагу судів на наступне.

У відповідності до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Законами України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"від 23.12.04 р. № 2285-IV (2285-15) , Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік"від 27.11.03р. № 1344-ІV (1344-15) , Законом України "Про Державний бюджет України на 2003 рік"від 26.12.02р. № 380-ІV (380-15) та Законом України "Про Державний бюджет на 2002 рік"від 20.12.01р. № 2905-ІІІ (2905-14) встановлено розмір прожиткового мінімуму, який застосовується для встановлення розмірів мінімальної заробітної плати.

Органи державної влади повинні керуватися нормами Конституції України (254к/96-ВР) і законів України виходячи з мінімальних соціальних гарантій, встановлених законами України, і не можуть порушувати норми статті 22 Конституції України, які є нормами прямої дії. Інакше при наявності конституційного права на соціальний захист невикористання мінімальних гарантій, визначених законом, є порушенням державою своїх конституційних зобов’язань перед громадянами України.

При вирішенні справи суд має керуватися принципом верховенства права (ст. 8 КАС України), відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики та рішень Європейського Суду з прав людини.

В свою чергу, суд першої інстанції також має керуватися положеннями Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"від 23 лютого 2006 року № 3477-IV (3477-15) , який регулює відносини, що виникають у зв'язку з обов'язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) і протоколів до неї; з впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення числа заяв до Європейського суду з прав людини проти України.

Так, статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З огляду на це, Вищий адміністративний суд України зазначає, що правовідносини, що виникають в процесі реалізації права особи на отримання грошової допомоги як потерпілому внаслідок Чорнобильської катастрофи основані на принципі юридичної визначеності.

Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах. Як свідчить позиція Суду ЄС у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов’язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов’язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов’язана з іншим принципом –відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов’язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, в даному випадку це надання грошової допомоги особам, які визнані потерпілими внаслідок Чорнобильської катастрофи, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України також не приймає до уваги позицію судів попередніх інстанцій з приводу відсутності фінансових можливостей бюджетних асигнувань з огляду на наступне.

Суд бере до уваги практику Європейського суду з прав людини, зокрема, справа "Кечко проти України", "Бурдов проти Росії", № 59498/00, пар. 35, ECHR 2002-ІІІ ( mutatis mutandis), справа Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office; справа про принцип юридичної визначеності). Про першу, зокрема, зазначено у листі Верховного суду України від 07.2006 року № 1-5/400. Зазначеним листом Верховний суд України акцентує увагу на те, що реалізація особою права, що пов’язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань. Крім того, у випадках коли з набуттям чинності певним законом, його нормами призупиняється дія положень закону, що був прийнятий раніше, до спірних правовідносин застосовується закон, що діяв на момент виникнення у особи відповідного права.

Враховуючи наведене, постанова Лугинського районного суду Житомирської області від 07.04.2006 року та ухвала Апеляційного суду Житомирської області від 12.07.2006р. у справі № 2-А-64/2006 (22ас/2091-41) підлягають скасуванню, касаційна скарга ОСОБА_1. –задоволенню частково, а справа –направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.