Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Кривенка В.В., суддів: Гусака М.Б., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., - розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» (далі - дачне товариство) до Севастопольської міської державної адміністрації (далі - Севастопольська МДА), треті особи - Головне управління Держкомзему в м. Севастополі, Севастопольська міська філія державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», управління містобудування і архітектури Севастопольської МДА, прокуратура м. Севастополя, Севастопольська міська рада, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, про скасування розпоряджень,

У грудні 2010 року дачне товариство звернулося до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати протиправними та скасувати розпорядження Севастопольської МДА:

від 13 вересня 2010 року:

- № 1793-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 06.04.2010 № 1028-р» (далі - розпорядження № 1793-р);

- № 1795-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 13.01.2010 № 54-р» (далі - розпорядження № 1795-р);

- № 1802-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 13.01.2010 № 57-р» (далі - розпорядження № 1802-р);

- № 1804-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 06.04.2010 № 1029-р» (далі - розпорядження № 1804-р);

від 20 вересня 2010 року:

- № 1829-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 06.04.2010 № 1030-р» (далі - розпорядження № 1829-р);

- № 1832-р «Про скасування розпорядження голови міської державної адміністрації від 13.01.2010 № 56-р» (далі - розпорядження № 1832-р).

На обґрунтування позовних вимог дачне товариство послалося на те, що голова місцевої державної адміністрації не вправі скасовувати попередні розпорядження цієї адміністрації, оскільки відповідно до положень частини восьмої статті 118 Конституції України та статті 43 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV (586-14) ) розпорядження голови державної адміністрації скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Окружний адміністративний суд м. Севастополя постановою від 17 лютого 2011 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2011 року, позовні вимоги задовольнив.

Вищий адміністративний суд України постановою від 10 квітня 2012 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасував і прийняв нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій і відмовляючи у задоволенні позову, Вищий адміністративний суд України виходив із того, що положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України та статті 43 Закону № 586-XIV визначено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації, - це Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.

Суд вказав, що разом із цим відповідно до статті 20 Закону України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII (1789-12) ) прокурор, здійснюючи прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів головою місцевої державної адміністрації, має право опротестувати його рішення. Згідно зі статтею 21 цього Закону протест приноситься прокурором до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

Таким чином, як зазначив суд касаційної інстанції, не виключається можливість перегляду головою місцевої державної адміністрації власних рішень з підстав та в порядку, передбаченими Законом № 1789-XII (1789-12) .

Суди встановили, що голова Севастопольської МДА видав розпорядження:

від 13 січня 2010 року:

- № 54-р «Про надання громадській організації «Дачне товариство «Планета плюс» дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 13,0 га для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальної дачної забудови в районі бухти Соляної та згоди на передавання у приватну власність громадянам - членам громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» земельних ділянок для будівництва та обслуговування індивідуальних дачних будинків» (далі - розпорядження № 54-р);

- № 56-р «Про надання громадській організації «Дачне товариство «Планета плюс» дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 5,8 га для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальної дачної забудови в районі бухти Соляної та згоди на передавання у приватну власність громадянам - членам громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» земельних ділянок для будівництва та обслуговування індивідуальних дачних будинків» (далі - розпорядження № 56-р);

- № 57-р «Про надання громадській організації «Дачне товариство «Планета плюс» дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,1 га для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальної дачної забудови в районі бухти Омега по вул. Челнокова та згоди на передавання у приватну власність громадянам - членам громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» земельних ділянок для будівництва та обслуговування індивідуальних дачних будинків» (далі - розпорядження № 57-р);

від 6 квітня 2010 року:

- № 1028-р «Про затвердження комплексного проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 13,0 га з встановленням меж в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування кварталу комплексної забудови (індивідуальної дачної) громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» та про передачу у власність членам цієї організації земельних ділянок, розташованих в районі бухти Соляної» (далі - розпорядження № 1028-р);

- № 1029-р «Про затвердження комплексного проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 5,8 га з встановленням меж в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування кварталу комплексної забудови (індивідуальної дачної) громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» та про передачу у власність членам цієї організації земельних ділянок, розташованих в районі бухти Соляної» (далі - розпорядження № 1029-р);

- № 1030-р «Про затвердження комплексного проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 2,1 га з встановленням меж в натурі (на місцевості) для будівництва і обслуговування кварталу комплексної забудови (індивідуальної дачної) громадської організації «Дачне товариство «Планета плюс» та про передачу у власність членам цієї організації земельних ділянок, розташованих по вул. Челнокова» (далі - розпорядження № 1030-р).

Члени дачного товариства отримали державні акти на право власності на земельні ділянки.

Прокурор м. Севастополя приніс на адресу голови Севастопольської МДА протести з вимогами скасувати вищезазначені розпорядження, які, на його думку, прийняті з порушеннями вимог Земельного кодексу України (2768-14) .

Розглянувши ці протести, голова Севастопольської МДА видав розпорядження: від 13 вересня 2010 року - №№ 1793-р, 1795-р, 1802-р, 1804-р про скасування розпоряджень №№ 54-р, 57-р, 1028-р, 1029-р відповідно; та від 20 вересня 2010 року - №№ 1829-р, 1832-р про скасування розпоряджень №№ 56-р, 1030-р відповідно.

У заяві про перегляд судових рішень Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), третя особа ОСОБА_9 зазначає, що в доданій до заяви ухвалі Вищого адміністративного суду України від 4 вересня 2012 року по-іншому, ніж в оскаржуваній постанові, застосовано положення статті 43 Закону № 586-XIV. Просить постанову Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року скасувати, рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити в силі.

Колегія суддів вважає, що заява ОСОБА_9 підлягає задоволенню з таких підстав.

Вищий адміністративний суд України, допускаючи справу до провадження Верховного Суду України, виходив із того, що в доданій до заяви ухвалі суду касаційної інстанції по-іншому, ніж у справі, що розглядається, застосовано одні й ті самі норми матеріального права у подібних правовідносинах, а саме положення статті 43 Закону № 586-XIV.

У справі, рішення в якій надано для порівняння, касаційний суд виходив із того, що згідно з положеннями статті 43 Закону № 586-XIV розпорядження голови державної адміністрації можуть бути скасовані лише Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку, і дійшов висновку, що голова державної адміністрації вийшов за межі своїх повноважень, скасувавши власне розпорядження за протестом, внесеним прокурором.

Натомість у справі, що розглядається, Вищий адміністративний суд України дійшов іншого висновку з огляду на те, що положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України та статті 43 Закону № 586-XIV хоча й визначено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації, проте голова місцевої державної адміністрації може переглянути власні розпорядження за протестом прокурора з підстав та у порядку, визначених Законом № 1789-XII (1789-12) .

Аналіз наведених судових рішень дає підстави вважати, що суд касаційної інстанції неоднаково застосував положення статті 43 Закону № 586-XIV.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції однієї і тієї самої норми матеріального права, колегія суддів виходить із такого.

Статтею 43 Закону № 586-XIV (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України (254к/96-ВР) , законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таке узгоджується з положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України про те, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Таким чином, на думку колегії суддів, аналіз наведених норм дає підстави вважати, що у справі, яка розглядається, голова місцевої державної адміністрації вийшов за межі наданих йому повноважень, скасувавши власні розпорядження, на підставі яких у членів дачного товариства «Планета плюс» вже виникло право власності на земельні ділянки.

Крім цього, в Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (v007p710-09) (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

У справі, що розглядається, суди встановили, що на підставі розпоряджень №№ 1028-р, 1029-р, 1030-р громадянам - членам дачного товариства видано державні акти на право власності на земельні ділянки.

Зазначені вище розпорядження є ненормативними правовими актами одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути в подальшому скасовані державною адміністрацією.

За таких обставин постанова Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року не відповідає вимогам чинного законодавства.

Відповідно до вимог статті 243 КАС якщо суд установить, що судове рішення у справі, що переглядається з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 цього Кодексу, є незаконним, він скасовує його повністю або частково і приймає нове судове рішення.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права щодо спірних правовідносин, а висновки суду касаційної інстанції у цій справі є помилковими, постанова Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року підлягає скасуванню, а постанова окружного адміністративного суду м. Севастополя від 17 лютого 2011 року та ухвала Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2011 року - залишенню в силі.

Керуючись статтями 241- 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

Заяву ОСОБА_9 задовольнити.

Постанову Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2012 року скасувати.

Постанову окружного адміністративного суду м. Севастополя від 17 лютого 2011 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2011 року залишити в силі.

постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.