120/2642/19-а Про визнання незаконним наказ Головного управління Держгеокадастру області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель державної власності - 30.11.2022 Прийняття

1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 07 серпня 2019 року № 2-13292/15-19-СГ про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності за кадастровим номером: 0523986800:01:000:0679 (загальна площа 25,607 га), орієнтовною площею 2 га, для передання надалі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Яланецької сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту); зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати відповідний дозвіл.

2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив скасувати судові рішення та прийняти нове про повне задоволення позовних вимог.

4. Від відповідача надійшов відзив, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 08 липня 2019 року представник ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 звернувся з колективним клопотанням від 28 червня 2019 року до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної форми власності, за кадастровим номером: 0523986800:01:000:0679 (загальна площа 25,607 га), орієнтовною площею 2 га, з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, на території Яланецької сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту), до якого, зокрема були додані викопіювання з Публічної кадастрової карти України з позначенням бажаного, місця розташування земельної ділянки, інформація з ДЗК.

6. Наказом від 07 серпня 2019 року №2-13292/15-19-СГ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області відмовлено позивачеві у наданні такого дозволу, посилаючись на те, що на земельну ділянку, що є зазначеною на графічних матеріалах, Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, було надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою Яланецькій сільській раді від 23 липня 2019 року №2-12438/15-19-СГ щодо відведення земельних ділянок в комунальну власність для створення громадських пасовищ, а також зважаючи на те, що не вказано вид документації із землеустрою згідно зі ст. 25 Закону України "Про землеустрій" на підставі ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ).

7. ОСОБА_1, вважаючи наказ відповідача протиправним, звернувся з позовом до суду за захистом порушених прав.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

8. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, заявник повинен дотриматися встановленої законом процедури звернення за отриманням дозволу, чого в цьому випадку зроблено не було. Таким чином, позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 07 серпня 2019 року № 2-13292/15-19-СГ не підлягає задоволенню. Інша позовна вимога зобов`язального характеру задоволенню також не підлягає, оскільки є похідною від вимоги про скасування зазначеного вище наказу.

9. Суд апеляційної інстанції вважав, що ведення особистого селянського господарства має за мету виробництво, переробку, споживання і реалізацію сільськогосподарської продукції, що призводить до розорювання ґрунтів. З матеріалів справи вбачається, що відповідно до Поземельної книги на земельну ділянку з кадастровим номером 0523986800:01:000:0679 в експлікації земельних угідь зазначено, що вид угідь на даній земельній ділянці - пасовище. Зважаючи на викладене, слід погодитись, що передача вищезазначеної земельної ділянки у власність громадянам буде суперечити нормам чинного законодавства, що у свою чергу є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою в порядку ч. 7 ст. 118 ЗК України, а саме невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

10. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, покликається, зокрема, на те, що відмова в наданні позивачеві дозволу не відповідає вимогам ч. 7 ст. 118 ЗК України, тому що згідно з документацією із землеустрою станом на час ухвалення оскарженого наказу вказана земельна ділянка в ДЗК не зареєстрована як комунальна форма власності та не зареєстрована як пасовище. Окрім того, як стверджує скаржник, відповідно до інформації ДЗК та Публічної кадастрової карти України земельна ділянка за вказаним кадастровим номером значиться як сільськогосподарського призначення (код 01), (землі запасу, код 16.00) і не є зареєстрованою як землі під пасовище, а також не вказано, що така земельна ділянка є комунальною формою власності.

11. Одночасно заявник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи оскаржені судові рішення, не взяли до уваги правові висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені в постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2208/17, від 24 квітня 2018 року у справі № 802/1534/17-а, від 30 серпня 2018 року у справі № 802/928/17-а, від 03 жовтня 2019 року у справі № 823/1172/17, від 06 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18 та від 16 травня 2019 року у справі № 812/1312/18.

12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів, а також зазначає, що позивачу необхідно було звернутися з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а не зазначати про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Також відповідач вважає, що на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність, зокрема, з розорювання пасовищ. У зв`язку з цим Головне управління Держгеокадастру вважає, що відмова у наданні дозволу узгоджуються з положеннями ст. 118 ЗК України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

14. Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для … ведення особистого селянського господарства … у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

15. Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

16. З аналізу ч. 7 ст. 118 ЗК України слід зробити висновок, що у нормі наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними.

17. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

18. Як встановлено судами, наказом від 07 серпня 2019 року №2-13292/15-19-СГ відповідача відмовлено позивачеві у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, посилаючись на те, що на земельну ділянку, що є зазначеною на графічних матеріалах, Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, було надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою Яланецькій сільській раді від 23 липня 2019 року №2-12438/15-19-СГ щодо відведення земельних ділянок в комунальну власність для створення громадських пасовищ, а також зважаючи на те, що не вказано вид документації із землеустрою згідно зі ст. 25 Закону України "Про землеустрій" на підставі ч.7 ст. 118 ЗК України.

19. Щодо надання дозволу на розробку документації із землеустрою Яланецькій сільській раді, колегія суддів зазначає, що вказане не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок, оскільки не передбачено у ч.7 ст. 118 ЗК України.

20. Суд відзначає, що надання дозволу не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність.

21. При цьому суди помилково розтлумачили в якості підстави для відмови те, що спірна земельна ділянка належить до земель пасовища і не може бути надана для ведення особистого селянського господарства та надавали оцінку такій підставі, оскільки у спірному наказі відмовлено через надання дозволу на розроблення документації із землеустрою Яланецькій сільській раді щодо відведення земельних ділянок в комунальну власність для створення громадських пасовищ.

Тобто, підставою для відмови зазначено надання дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку іншій особі, а не те, що землі виділені під пасовища, а не для ведення особистого селянського господарства.

22. З приводу такої підстави для відмови як не зазначення позивачем виду документації із землеустрою згідно зі ст. 25 Закону України "Про землеустрій", колегія суддів враховує таке.

23. У ст. 25 Закону України "Про землеустрій" у редакції, чинній на момент спірних правовідносин, визначено такі види документації із землеустрою:

а) схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;

б) проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць;

в) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів;

г) проекти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

д) проекти землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб;

е) проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

є) проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;

ж) проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв);

з) робочі проекти землеустрою;

и) технічна документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України;

і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);

ї) технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту;

й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок;

к) технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель.

24. Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що представник позивача звернувся до відповідача з колективним клопотанням, у якому просив надати заявникам дозволи на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

25. Обраний представником позивача вид документації із землеустрою відповідає п. ґ ч. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій".

26. Водночас, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляється у таких випадках: відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; зміни цільового призначення земель; надання земельних ділянок в оренду із земель державної або комунальної власності; безкоштовної приватизації земельних ділянок громадянами; формування земельної ділянки як об`єкта цивільних прав; продажу земельних ділянок державної та комунальної власності громадянам та юридичним особам; підготовки земельних ділянок до продажу на земельних торгах.

27. У цій справі представник позивача просив виділити заявникам по 2 га зі сформованої земельної ділянки загальною площею 25,607 га.

28. Відповідно до ч.ч. 1-5 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

29. У ч. 6 ст. 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

30. Пунктом "й" ч. 2 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" визначено такий вид документації із землеустрою як технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

31. Верховний Суд, проаналізувавши вказані норми, вважає, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.

32. Тобто, згідно з ЗК України (2768-14) способами формування земельної ділянки, є, у порядку відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на цій частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок), шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки.

33. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже ч. 2 ст. 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.

34. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

35. Аналогічна правова позиція викладену у постановах Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 802/1534/17-а, від 03 жовтня 2019 року у справі № 823/1172/17, від 30 серпня 2018 року у справі № 802/928/17-а, від 04 травня 2020 у справі № 802/1539/17-а, від 21 січня 2021 у справі №120/1615/20-а та інших.

36. Доводи касаційної скарги про незастосування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених в постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 802/1534/17-а, від 30 серпня 2018 року у справі № 802/928/17-а, від 03 жовтня 2019 року у справі № 823/1172/17 знайшли своє підтвердження.

37. Проте, застосовуючи вищенаведені норми законодавства та судову практику до обставин цієї справи Верховний Суд робить висновок, що представник позивача звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність заявникам, а не з технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, що суперечить вимогам ч. 6 ст. 79-1 ЗК України і виду документації із землеустрою, обраною відповідно до ст. 25 Закону України "Про землеустрій", з огляду на що, рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою прийняте з дотриманням вимог чинного законодавства.

38. Відповідно до ч. 1 та 4 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.