260/437/21 Про визнання протиправною бездіяльність Виконавчого комітету міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; зобов`язання Виконавчого комітету міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - 09.11.2022 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави до Виконавчого комітету Мукачівської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Мукачівської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Маєцької Н.Д. від 20 квітня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Святецького В.В., Гудима Л.Я., Довгополова О.М. від 10 серпня 2021 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Закарпатська обласна прокуратура в інтересах держави звернулась до суду з позовом до Виконавчого комітету Мукачівської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Мукачівської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Замок "Паланок" (час спорудження XIV - XVIII сторіччя, місце розташування м. Мукачево, Замкова гора, охоронний номер 168) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати Виконавчий комітет Мукачівської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Замок "Паланок" (час спорудження - XVIII сторіччя, місце розташування м. Мукачево, Замкова гора, охоронний номер 168) та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівням - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, позовні вимоги Закарпатська обласна прокуратура було задоволено.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до приписів частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" саме на Виконавчий комітет Мукачівської міської ради покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатській області про занесення об`єктів культурної спадщини - Замку "Паланок" до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Виконавчий комітет Мукачівської міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити Закарпатській обласній прокуратурі у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі рішення Мукачівської міської ради від 22 січня 1993 року "Про комунальну власність міста та програму її приватизації" Мукачівській міській раді належить на праві власності комплекс Замок "Паланок", загальною площею 6507,4 кв.м., який знаходиться за адресою: м. Мукачеве, вул. Замкова гора, що підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 242824071 від 03 лютого 2021 року.

6. 01 липня 2016 року між Управлінням культури Закарпатської обласної державної адміністрації та Мукачівським історичним музеєм укладено охоронний договір на пам`ятку архітектури національного значення № 7, відповідно до якого останній прийняв на себе зобов`язання щодо охорони пам`ятника архітектури національного значення Замок "Паланок".

7. На запит Закарпатської обласної прокуратури від 06 листопада 2020 року № 15-1586 вих.20 щодо дотримання вимог законодавства України з питань охорони культурної спадщини, Мукачівська міська рада листом від 19 листопада 2020 року № 1674/01-32/10506 повідомила, що Мукачівською міською радою не направлялися звернення до консультативної ради з питань охорони культурної спадщини при Закарпатській обласній державній адміністрації щодо внесення Замку "Паланок", охоронний № 168, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

8. Листом від 15 січня 2021 року № 01-09/44 Департамент культури Закарпатської обласної державної адміністрації повідомив прокуратуру, що Виконавчий комітет Мукачівської міської ради не звертався до департаменту культури облдержадміністрації з пропозицією про занесення Замку "Паланок" до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

9. Уважаючи бездіяльність Виконавчого комітету Мукачівської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Замок "Паланок" та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України протиправною, Закарпатська обласна прокуратура звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме: застосування статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", розділу ІІ, ІІІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (z0528-13) , щодо процедурних питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

11. Скаржник вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.

12. Також скаржник зазначає, що Виконавчий комітет Мукачівської міської ради не є належним відповідачем у цій справі, оскільки у системі виконавчих органів Мукачівської міської ради виконавчими органами є, зокрема відділ культури, управління освіти, молоді та спорту, фінансове управління, управління міського господарства, юридичний відділ, виконавчий комітет та інші відділи. Повноваження кожного виконавчого органу закріплюються у положенні, яке затверджується рішенням Мукачівської міської ради.

13. Закарпатська обласна прокуратура подала відзив на касаційну скаргу Виконавчого комітету Мукачівської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

14. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини" (1805-14) .

15. Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

16. Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

17. Частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

18. Згідно із статтею 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

19. Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

20. Згідно із частинами першою, третьою статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

21. Відповідно до частин першої, другої статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (1160-15) .

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

22. Згідно підпункту 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

23. Підпунктом 10 пункту "б" частини першої статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

24. Отже, до компетенції виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

25. Як установлено судами попередніх інстанцій, Виконавчий комітет Мукачівської міської ради не звертався до Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації з пропозицією про занесення Замку "Паланок" до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

26. Незвернення Виконавчий комітет Мукачівської міської ради до Департаменту культури Закарпатської обласної державної адміністрації з пропозицією про занесення Замку "Паланок" до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, є свідченням протиправної бездіяльність відповідача.

27. У силу приписів частини другої статті 54 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відділ культури Мукачівської міської ради є підпорядкованим Виконавчому комітету Мукачівської міської ради та міському голові м. Мукачево, а тому саме Виконавчий комітет Мукачівської міської ради, є належним відповідачем у цій справі, а не відділ культури Мукачівської міської ради, як стверджує відповідач.

28. Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженим Наказ Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (z0528-13) , врегульовано систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів. Зокрема розділами II, III визначено порядок взяття на облік об`єкта культурної спадщини та оформлення облікової документації.

29. Статтею 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено порядок занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього.

30. Предметом розгляду у цій є бездіяльність відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України, а саме частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" щодо неподання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

31. Зважаючи на предмет та підстави позову, відсутні підстави для формування, у межах розгляду цієї справи, висновку щодо застосування статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини", розділу ІІ, ІІІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (z0528-13) щодо процедурних питань занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Мукачівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 квітня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року - без змін.