120/4837/20-а Про визнання незаконними дії Головного управління Держгеокадастру області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території сільської ради, зобов`язання ГУ Держгеокадастру області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки - 18.10.2022 Прийняття

за касаційною скаргою першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (головуючий суддя Гонтарук В.М., судді: Біла Л.М., Курко О.П.),

У вересні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-13549/15-20-СГ від 04.08.2020 про відмову у наданні їй дозволу на розробку документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для одержання безоплатно у власність, орієнтовним розміром 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства на території Печерської сільської ради Тульчинського району Вінницької області та зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області прийняти рішення у вигляді наказу про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для одержання безоплатно у власність, орієнтовним розміром 2,00 га, для ведення особистого селянського господарства на території Печерської сільської ради Тульчинського району Вінницької області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 17.12.2020 позов задоволено.

25.08.2021 перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області подав апеляційну скаргу на зазначене рішення суду першої інстанції.

Ухвалою судді Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2021 апеляційну скаргу першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури залишено без руху та надано скаржнику десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків апеляційної скарги шляхом надання до суду заяви з належним обґрунтуванням підстав звернення прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, а також доказів неналежного захисту державним органом (Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області) інтересів держави.

Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29.09.2021 на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ) повернув апеляційну скаргу першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 17.12.2020 у справі №120/4837/20-а.

Не погодившись з такою ухвалою суду апеляційної інстанції, перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Касаційну скаргу мотивував тим, що оскільки Управління не виконує належним чином покладені на нього повноваження щодо захисту інтересів держави, у прокурора, в силу положень статті 23 Закону № 1697-VII, виникли підстави для представництва інтересів держави в суді, відтак суд апеляційної інстанції помилково повернув його апеляційну скаргу.

Сторони правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористались.

Так, обґрунтовуючи підстави звернення до суду з апеляційною скаргою, перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури зазначав, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області неналежно здійснює свої повноваження, а саме, оскарживши в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції, останнє не сплатило судовий збір, у зв`язку з чим апеляційну скаргу було повернуто. При цьому, Управління не скористалося правом на відстрочення або розстрочення сплати судового збору, а також не подало апеляційну скаргу повторно, що, як вважає прокурор, є прямою бездіяльністю державного органу.

На обґрунтування цієї позиції першим заступником керівника Вінницької обласної прокуратури надано лист від 12.07.2021 №15/1-648 вих -21, який було направлено до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області. У вказаному листі прокурор просив повідомити чи погоджується Управління з рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 17.12.2020 у справі №120/4837/20-а, чи оскаржувалося це рішення в апеляційному порядку, якщо ні, то вказати причини.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом від 15.07.2021 №0-2-0.6-6609/2-21 повідомило першого заступника керівника Вінницької обласної про те, що рішення суду першої інстанції у справі №120/4837/20-а було оскаржено ним в апеляційному порядку, однак апеляційну скаргу повернуто у зв`язку з несплатою судового збору. Вимоги ухвали суду апеляційної інстанції щодо сплати судового збору Управлінням не виконано через відсутність коштів, призначених для цієї мети.

Повертаючи апеляційну скаргу першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, суд апеляційної інстанції виходив із відсутності підстав для його звернення до суду з відповідною апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, оскільки сама по собі обставина повернення апеляційної скарги у зв`язку з несплати судового збору, не може свідчити про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави, щоб бути підставою для звернення прокурором до суду у розумінні статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII (1697-18) ).

Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

ЄСПЛ звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку:

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України (у редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги) було передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або його відсутність.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII (в редакції, чинній на час подання апеляційної скарги) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Зі змісту цієї норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.

Частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VІІ право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Аналогічний правовий висновок викладений, зокрема у постанові Верховного Суду від 24.03.2021 у справі № 12091/09/1570.

Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:

по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге прокурор у позовній заяві (апеляційній скарзі) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з незгодою позивача із наказом Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-13549/15-20-СГ від 04.08.2020, яким їй відмовлено у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки.

З матеріалів справи вбачається, що звернення першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури до суду з апеляційною скаргою зумовлено відсутністю фінансування Управління на сплату судового збору за подання апеляційної скарги.

Колегія суддів зазначає, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання прокурору повноважень для звернення з апеляційною скаргою до суду.

Такий правовий висновок міститься, зокрема у постанові Верховного Суду від 04.05.2022 у справі № 240/2186/21.

Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №120/4837/20-а, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відповідним органами.

Таким чином, звертаючись до суду апеляційної інстанції, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу за відсутності на це визначених законодавчих підстав.

Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурором не доведено факту невиконання відповідачами повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено наявності підстав подання апеляційної скарги прокурором на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15.12.2020.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваної ухвали Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 відсутні.