826/5233/18 Про визнання протиправними та скасування приписів Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про зупинення підготовчих та будівельних робіт" та "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил", визнання протиправними дій та скасування рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", визнання протиправними дій та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт", зобов`язання Державної архітектурно-будівельної інспекції України включити до Єдиного реєстру документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів - 18.10.2022 Прийняття

1. 29.03.2018 Київське учбове-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просило про:

- визнання протиправними та скасування приписів відповідача "Про зупинення підготовчих та будівельних робіт" від 15.03.2018 та "Про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил" від 15.03.2018;

- визнання протиправними дій та скасування рішення відповідача "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" № 21 від 16.03.2018;

- визнання протиправними дій та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" № 21-Д від 16.03.2018;

- зобов`язання відповідача включити до Єдиного реєстру документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомості про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, запису про дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 № ІV 115143640678 на об`єкт "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва".

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.2018 позов задоволено.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2018 апеляційні скарги Громадської організації "Громада Андріївський узвіз" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково:

- рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.2018 скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення позову;

- визнано протиправним та скасовано рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" від 16.03.2018 № 21;

- визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" від 16.03.2018 №21-Д;

- у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

4. 17.10.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач просить скасувати рішення суду першої інстанції та змінити рішення суду апеляційної інстанції в частині задоволення позовних вимог.

5. Ухвалою Верховного Суду від 30.11.2018 було відкрито касаційне провадження.

6. Сторони та Громадська організація "Громада Андріївський узвіз" клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держархбудінспекція видала замовнику будівництва - Київському учбово-виробничому підприємству №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС) та генеральному підряднику ПП "ОЛ ТРЕЙД" дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678.

8. За заявою замовника 16.02.2018 у вказаний дозвіл зареєстровано зміни, а саме: змінено генерального підрядника на ТОВ "Північно-український будівельний Альянс"; відповідального виконавця робіт на ОСОБА_1 ; особу, відповідальну за здійснення технічного нагляду, на ОСОБА_2 ; особу, відповідальну за здійснення авторського нагляду, на ОСОБА_3 .

9. Посадовими особами Департаменту ДАБІ у м. Києві на підставі направлення для проведення плавного (позапланового заходу) №б/н від 05.03.2018 було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об`єкті будівництва - "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва", за результатами якого складено акт від 15.03.2018 №б/н. При проведенні заходу державного нагляду були присутні: інженер технічного нагляду ОСОБА_2 та начальник дільниці ОСОБА_1, які підписали акт.

10. Перевіркою встановлено ряд порушень, а саме:

1) проектною документацією передбачено влаштування дахової газової котельні, на яку не надано технічних умов на газопостачання, чим порушено п. 7 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, ч. 2 ст. 5 та ч. 2 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

2) відповідно до проекту "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально- культурного призначення та підземним паркінгом на вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва", не забезпечено потребу у майданчиках, а саме: дитячі майданчики, розрахункова площа 329,7 м.кв., а за проектом 178,0 м.кв; майданчики для відпочинку, розрахункова площа, 47,1 м.кв., за проектом 26,8 м.кв; майданчики для занять фізкультурою, розрахункова площа 94,2 м.кв, а за проектом передбачено 81,3 м.кв.; господарчі майданчики, розрахункова площа - 141,3 м.кв., а проектом передбачено 35 м.кв.; майданчик для вигулу собак, розрахункова площа 141,3 м.кв, а проектом не передбачено. Згідно проектної документації розрахункова кількість машиномісць складає - 172 м/м, а запроектовано 166 м/м, що на 6 м/м менше. Відповідно до протоколу від 24.04.14р. №5 Науково-технічної ради Мінрегіону зменшено паркомісця з 166 м/м до 104 м/м, тобто без врахування 6 м/м. Враховуючи зазначене, позивачем забезпечено недостатню кількість паркомісць. Таким чином, позивач порушив вимоги п.3.16, п.7 43 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень", п.9, п.11 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, та ч.2 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

3) відповідно до листа від 18.03.2011 Державної служби з питань національної культурної спадщини Міністерства культури України, погоджено генплан та проект будівництва. Оскільки зазначене погодження було до розроблення проектної документації від 2012 року "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва", то зазначений проект не погоджений з органами уповноваженими у сфері охорони культурної спадщини та Українським товариством охорони пам`яток історії і культури, чим порушено вимоги п.12 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

4) замовник будівництва не надав дозволу на проведення земляних робіт від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, чим порушено ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини";

5) до перевірки не надано детальне інженерне обстеження будівель, що прилягають до ділянки проектування, а саме: будівля №12/3 на вул. Кожум`яцькій, чим порушено вимоги п. 5 Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

6) на об`єкті будівництва встановлений інформаційний стенд з порушеннями будівельних норм, стандартів і правил, а саме: не вірно зазначено згідно заяви про зміну даних у дозволі на виконання будівельних робіт від 16.02.2018 №123180401593 генпідрядну організацію, відповідального виконавця робіт, осіб за здійснення авторського та технічного нагляду, чим порушено вимоги ч. 6 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 12 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (466-2011-п) ;

7) на території будівельного майданчика небезпечні зони не у повному обсязі позначені знаками небезпеки та попереджувальними написами, чим порушено вимог п.4.17 ДБН А.3.2-2-2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека в будівництві. Основні положення";

8) не огороджено зони з постійно діючими небезпечними виробничими факторами (місця поблизу перепадів висоти до 1,3 м і більше), відсутнє сигнальне огородження зон з потенційними небезпечними факторами, чим порушено п.4.19 ДБН А.3.2-2-2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека в будівництві. Основні положення";

9) будівельники не носять будівельні каски, чим порушено вимоги п.4.30 ДБН А.3.2-2-2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека в будівництві. Основні положення";

10) будівельний майданчик огороджено не повністю, чим порушено вимоги п.6.2.1 ДБН А.3.2-2-2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека в будівництві. Основні положення";

11) не встановлена схема руху автотранспорту біля в`їзду на будівельний майданчик, чим порушено вимоги п.6.2.6 ДБН А.3.2-2-2009 "Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека в будівництві. Основні положення".

11. У зв`язку із встановленими вище порушеннями Департамент Держархбудінспекції видав позивачу приписи від 15.03.2018:

- про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (т. 1, а.с.41-43), яким вимагалося від замовника будівництва у термін до 16.04.2018 усунути допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Примірник припису отримано ОСОБА_2, що підтверджується його підписом у графі "примірник припису отримано";

- про зупинення підготовчих та будівельних робіт (т. 1, а.с.44-46), яким вимагалося зупинити з 15.03.2018 виконання будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва" до усунення порушень. Примірник припису отримано ОСОБА_2, що підтверджується його підписом у графі "примірник припису отримано".

12. 16.03.2018 Держархбудінспекція прийняла рішення:

- №21 "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" (т. 1, а.с.47), яким анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678 "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва", замовник - Київське учбово-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС);

- №21-Д "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" (т. 1, а.с.48), згідно з яким вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678 "Будівництво житлового будинку з об`єктами соціально-культурного призначення та підземним паркінгом по вул. Вознесенський узвіз, 28-30 у Подільському районі м. Києва", замовник - Київське учбово-виробниче підприємство №3 (УВП-3) Українського товариства сліпих (УТОС);

- виключити з Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678.

13. Про прийняття зазначених рішень позивача повідомлено листом від 16.03.2018 №40-301-10/1868.

14. Не погоджуючись з вказаними вище рішеннями, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. Позовні вимоги мотивовано тим, що спірні акти індивідуальної дії відповідача (приписи, рішення, наказ) є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки їх прийнято всупереч положень містобудівного законодавства, з порушенням вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що призвело до порушення прав і законних інтересів позивача.

16. Відповідач наголосив на безпідставності та необґрунтованості позову, оскільки вважав спірні акти такими, що прийняті відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб визначений діючим законодавством.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність процедурних порушень з боку відповідача, а саме, що перевірку проведено на підставі депутатського звернення народного депутата, тоді як ч. 1 ст. 41 Закону № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 7 Порядку проведення планових та позапланових перевірок №553 серед підстав проведення позапланових перевірок визначає звернення про порушення містобудівних вимог не народних депутатів, а фізичних осіб.

Під час перевірки не був присутній представник позивача (у перевірці брав участь представник підрядника - ТОВ "Північно-український будівельний альянс"), чим порушено п. 13 Порядку №553 та право позивача на участь у перевірці.

Пунктом 17 Порядку не передбачено можливості одночасного винесення двох приписів за наслідками однієї перевірки. Анулювання дозволу на виконання будівельних робіт відповідно до ст. 37 Закону № 3038-VI може мати місце лише у разі невиконання вимог приписів, тоді як факту невиконання приписів відповідачем не було встановлено.

18. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що в порушення норм ДБН А.3.2-2-2009 на об`єкті будівництва небезпечні зони не у повному обсязі позначені знаками небезпеки та попереджувальними написами; не огороджено зони з постійно діючими небезпечними виробничими факторами (місця поблизу перепадів висоти до 1,3 м і більше); відсутнє сигнальне огородження зон з потенційними небезпечними факторами; будівельники не носять будівельні каски; будівельний майданчик не повністю огороджено та не встановлена схема руху автотранспорту біля в`їзду на будівельний майданчик.

Зазначені порушення підтверджуються матеріалами перевірки та наявними в матеріалах справи фотознімками з об`єкту будівництва. Виявлені під час перевірки порушення вимог ДБН А.3.2-2-2009 позивачем також не спростовані.

З огляду на порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, оспорювані приписи є правомірними.

Водночас суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що анулювання дозволу на виконання будівельних робіт відповідно до ст. 37 Закону № 3038-VI може мати місце лише у разі невиконання вимог приписів, тоді як факту невиконання приписів відповідачем не встановлено. Припис про усунення порушення містив вимогу усунути порушення у строк до 16.04.2018, в той час як оспорювані рішення, якими анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт, прийнято 16.03.2018.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

19. У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог про скасування рішень щодо анулювання дозволів, зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Відповідача вважає, що прийняв оскаржувані рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт на підставі ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у зв`язку із встановленням порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Також відповідач не погоджується із скасуванням наказу від 16.03.2018 №21-"Д", адже він є організаційно-розпорядчим документом та є похідним документом від рішення, а отже не створює для позивача наслідків.

20. 17.12.2018 надійшов відзив, в якому третя особа ТОВ "Північно-Український будівельний альянс" покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що відповідач не дотримався порядку, встановленого чинним законодавством, а саме анулював дозвіл лише у зв`язку із встановленням під час перевірки порушень за відсутності факту невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

21. 18.12.2018 надійшов відзив, в якому позивач покликається на правомірність оскаржуваних рішень, оскільки висновки про порушення, наведені в акті перевірки, є помилковими. Зазначає, що всі документи, які спростовують порушення згідно з приписами від 15.03.2018, прийняті та не заперечуються відповідачем. Інші доводи позивача збігаються із вищезазначеними доводами третьої особи.

22. 31.01.2019 надійшов відзив Громадської організації "Громада Андріївський узвіз", в якому підтримує аргументи касаційної скарги та просить задовольнити касаційну скаргу з огляду на неправомірність оскаржуваних рішень в частині задоволення позовних вимог.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скари та відзивів та дійшов такого висновку.

24. Суд звертає увагу, що предметом касаційного розгляду є питання правомірності рішення судів в частині задоволення позовних вимог про:

- визнання протиправним та скасування рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" від 16.03.2018 №21;

- визнання протиправним та скасування наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" від 16.03.2018 №21-Д.

25. Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України (254к/96-ВР) , Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України (2768-14) , цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України" (3059-14) , "Про основи містобудування" (2780-12) , "Про архітектурну діяльність" (687-14) , "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду" (525-16) , "Про землеустрій" (858-15) , іншими нормативно-правовими актами.

26. Постановою Кабінетe Міністрів України № 553 від 23.05.2011 (553-2011-п) затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок).

27. Пунктом 3 частини 3 статті 41 Закону 3038-VI передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт.

28. Отже, з огляду на порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, колегія суддів приходить до висновку про правомірність оспорюваних приписів.

29. Частиною 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

30. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт" від 16.03.2018 № 2 був п. 3 ч. 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, а саме: проектна документація на будівництво розроблена (відкоригована) без отримання вихідних даних на проектування, чим порушено статті 26, 29, 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність".

31. Застосування норми пункту 3 ч. 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вже було предметом тлумачення Верховного Суду.

32. Зокрема, у постанові від 21.01.2021 у справі №826/10851/18 Верховний Суд дійшов такого висновку:

"48. Суд зважає, що анулювання дозволу на будівництво є заходом впливу за вчинене правопорушення, що має застосовуватися за визначених пунктом третім частини 6 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" умов.

49. Умовами прийняття рішення про анулювання дозволу є: (1) проведення перевірки; (2) встановлення порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, містобудівного законодавства, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил; 3) внесення посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю припису про усунення порушень; 4) невиконання вимог припису.

50. З огляду на це, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідальність замовника будівництва у вигляді анулювання дозволу на виконання будівельних робіт настає за наслідками невиконання відповідного припису органу контролю про усунення виявлених під час перевірки порушень містобудівного законодавства.

51. Зважаючи на вагомість наслідків для замовника, зумовлених анулюванням дозволу на будівництво, йому повинно бути забезпечено право на усунення виявлених під час перевірки недоліків, наведених у відповідному приписі, або оскарження такого припису у встановленому порядку".

33. Суд не вбачає підстав для відступу від зазначеної вище правової позиції та вважає її застосовною і до цієї справи.

34. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що припис про усунення порушення містив вимогу усунути порушення у строк до 16.04.2018, а тому Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оспорювані рішення, якими анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт, прийняті 16.03.2018, є протиправними та підлягають скасуванню.

35. Суд відхиляє покликання позивача на протиправність рішень суді попередніх інстанцій в частині скасування наказу від 16.03.2018 №21-"Д", згідно з яким вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 30.12.2014 №ІУ 115143640678, адже, дійсно, він є похідним від наказу від 16.03.2018 №21, саме тому його нескасування призведе до неналежного та неефективного захисту прав позивача.

36. За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.