808/2357/18 Про скасування рішення Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з підстав невідповідності вимог паспорту прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при її встановленні - 29.06.2022 Прийняття

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Запорізької міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року (головуючий суддя: Чумак С.Ю., судді: Чабаненко С.В., Юрко І.В.) у справі №808/2357/18 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Запорізької міської ради, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача: Департамент архітектури та містобудування запорізької міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

15 червня 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також ФОП ОСОБА_1 або позивачка) звернулась до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Виконавчого комітету Запорізької міської ради (далі також ВК ЗМР або відповідач), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні відповідача Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (далі також Департамент архітектури та містобудування ЗМР або третя особа), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №116/2 від 23 березня 2018 року "Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з підстав невідповідності вимог паспорту прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при її встановленні" в частині анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди №ТС-01138-Х від 28 квітня 2016 року (реєстраційний номер 1939 від 27.04.2016), який виданий позивачу для провадження підприємницької діяльності - продажу товарів народного споживання (продовольчі товари) за адресою: АДРЕСА_1 .

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року скасовано. Адміністративний позов фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 116/2 від 23 березня 2018 року "Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з підстав невідповідності вимог паспорту прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності при її встановленні" в частині анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди № ТС-01138-Х від 28 квітня 2016 року (реєстраційний номер 1939 від 27.04.2016), який виданий Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 для провадження підприємницької діяльності - продажу товарів народного споживання (продовольчі товари) за адресою: АДРЕСА_1 .

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач 06 червня 2019 року направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року та залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

12 липня 2019 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить задовольнити касаційну скаргу відповідача, скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій.

Ухвалою Верховного Суду від 28 червня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

ОСОБА_1 зареєстрована як фізична особа-підприємець, перебуває на податковому обліку та з 01 січня 2012 року зареєстрована як платник єдиного податку 2 групи.

27 квітня 2016 року на підставі заяви позивача, Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради позивачці виданий паспорт прив`язки тимчасової споруди по продажу товарів народного споживання (продовольчі товари) по АДРЕСА_1 для провадження підприємницької діяльності зі строком дії до 25 квітня 2021 року.

26 січня 2018 року згідно з наказом начальника Інспекції з благоустрою Запорізької міської ради від 29 грудня 2017 року № 33р здійснено перевірку стану благоустрою території за адресою: АДРЕСА_1, за результатом якої складено акт обстеження території № 0309.

Перевіркою встановлено факт улаштування прибудови з заднього фасаду, що є порушенням вимог паспорту прив`язки ТС, згідно з яким тимчасова споруда має прямокутну форму у плані загальними розмірами 3000*4000. Також встановлено, що зовнішній вигляд ТС має незадовільний стан та занедбаний вигляд, фасади цілком заклеєні рекламною продукцією.

За фактом виявлених порушень, керуючись пунктом 6.8.4 рішення Запорізької міської ради від 25 серпня 2016 року № 52, рекомендовано Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради розпочати процедуру анулювання паспорту прив`язки № ТС-01138-Х від 28 квітня 2016 року.

23 березня 2018 року Виконавчим комітетом Запорізької міської ради прийнято рішення № 116/2 "Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з підстав недотримання вимог паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності при її встановленні".

Відповідно до пункту 1 вказаного рішення вирішено анулювати паспорти прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності згідно з переліком паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, до якого включена, в тому числі, позивач.

Згідно з підпунктом 2.1, 2.2 пункту 2 Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради протягом трьох робочих днів з набрання чинності рішення (з моменту його оприлюднення (пункт 3 рішення)) направити копію рішення зацікавленим суб`єктам господарювання; внести інформацію щодо анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності до містобудівного кадастру.

Вказане рішення набрало чинності 7 квітня 2018 року.

12 квітня 2018 року, на виконання пункту 2 рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради від 23 березня 2018 року № 116/2, Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради направлено на адресу позивачки копію такого рішення.

Не погоджуючись з рішенням відповідача від 23 березня 2018 року № 116/2 в частині анулювання дії виданого їй паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, позивачка звернулась з позовом до суду.

IIІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що ВК ЗМР при прийнятті рішення №116/2 від 23 березня 2018 року в частині анулювання дії паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, який видано ФОП ОСОБА_1, вийшов за межі компетенції, визначеної Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" (280/97-ВР) (далі також Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) , тому вказане рішення є незаконним та підлягає скасуванню. Посилається на положення Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) (далі також Закон № 3038-VI (3038-17) ), Закону України від 6 вересня 2005 року № 2807-IV "Про благоустрій населених пунктів" (2807-15) (далі також Закон № 2807-IV (2807-15) ) та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (z1330-11) (далі також Порядок № 244), та вважає, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної та міської ради в питаннях розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами вказаного Порядку № 244, відповідно якого процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами виконавчих органів місцевого самоврядування.

Також зауважує, що посилання відповідача у даних спірних правовідносинах на положення статей Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) , зокрема, статей 31,51,52 вказаного Закону, є безпідставними, оскільки зазначені норми не містять в собі такого переліку повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як вирішення питань щодо розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, чи оформлення та видачі паспортів прив`язки тимчасових споруд, або прийняття рішень стосовно анулювання дії цих паспортів прив`язки тимчасових споруд. Наголошує, що в основу свого рішення ВК ЗМР покладено невідповідність вимог паспорту прив`язки тимчасової споруди ТС-0113 8-Х для провадження підприємницької діяльності при її встановленні. До вказаних висновків відповідач прийшов на підставі даних, які містяться в Акті обстеження території №0309 від 26 січня 2018 року, який складений Інспекцією з благоустрою ЗМР. За переконанням позивача, вказаний Акт не є достатнім та беззаперечним доказом тієї обставини, що тимчасова споруда була встановлена з порушенням вимог паспорту прив`язки, оскільки у даному Акті відсутні дані, які містять конкретну та точну інформацію про те, в чому саме полягає недотримання вимог паспорта прив`язки при встановленні тимчасової споруди. Також зауважує, що вказаний Акт було складено без запрошення позивача, без залучення будь-яких безсторонніх осіб, які б могли підтвердити або спростувати викладену в Акті інформацію, про наявність такого Акту позивач дізнався лише після винесення оскаржуваного рішення, отже, при прийнятті рішення Відповідач прийняв за основу лише документи надані Інспекцією благоустрою без врахування позиції та доводів позивача. Виходячи з наведеного, просить визнати протиправним та скасувати оскаржуване рішення.

Відповідач позов не визнав, у відзиві вказує на те, що позивачем не надано до суду доказів на спростовування наявності порушень, про які зазначено у складеному спеціалістом інспекції з благоустрою акті. Доводи позивача про те, що вказаний акт було складено у його відсутність не свідчить про те, що відхилення встановленої позивачем ТС від паспорту прив`язки відсутні, а чинними нормативно-правовими актами не заборонено Інспекції з благоустрою проводити обстеження території у відсутність, на момент обстеження, користувачів ТС. Також складений Інспекцією з благоустрою Запорізької міської ради акт обстеження території, в якому зафіксовані відхилення встановленої позивачем ТС від паспорту прив`язки, як і дії відповідної особи по складання цього акту, не оскаржено у встановленому порядку. Посадові особи, які здійснили перевірку стану благоустрою території діяли згідно з вимогами чинного законодавства, у межах наданих їм повноважень. Пояснює, що 23 березня 2018 ВК ЗМР, відповідно до Регламенту роботи виконавчого комітету Запорізької міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради від 05 липня 2010 року № 317, прийняв рішення №116/2 "Про анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з підстав недотримання вимог паспорту прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності при їх встановленні", в тому числі і паспорту прив`язки ТС, який видано за заявою позивача, яке було оприлюднено на офіційному сайті Запорізької міської влади (викопіювання з сайту додається) та друкованому виданні "Запорозька Січ" від 07 квітня 2018 року (роздруківка газети додається).

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з доведеності факту порушення вимог паспорту прив`язки та наявності у виконавчих органів місцевих рад компетенції на анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, а відтак дійшов висновку, що оскаржене рішення в частині анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди, виданого позивачу є законним та обґрунтованим.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції зазначив, що процедура оформлення та анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих комітетів місцевих рад, а спеціальним нормативно-правовим актом такі повноваження покладені на орган з питань містобудування та архітектури, у зв`язку з чим дійшов висновку, що рішення Виконавчого комітету Запорізької міської ради № 116/2 від 23 березня 2018 року в частині анулювання паспорту прив`язки тимчасової споруди № ТС-01138-Х від 28 квітня 2016 року (реєстраційний номер 1939 від 27.04.2016), який виданий фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 для провадження підприємницької діяльності - продажу товарів народного споживання (продовольчі товари) за адресою: АДРЕСА_1 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийняте відповідачем не у межах повноважень та у спосіб, що не передбачений Конституцією та чинним законодавством.

Також за позицією суду апеляційної інстанції, оскільки відповідач діяв поза межами своїх повноважень, наявність чи відсутність факту порушення позивачем вимог паспорту прив`язки не має правового значення для вирішення спору.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що 25 серпня 2016 року Запорізькою міською радою прийнято рішення № 52 "Про затвердження Положень, що регулюють правовідносини функціонування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та об`єктів дрібнороздрібної торговельної мережі на території м. Запоріжжя"( далі також рішення № 52). На момент виникнення спірних правовідносин рішення №52 є чинним і ніким не оскаржене, а отже є обов`язковим до виконання на всій території міста Запоріжжя.

Звертає увагу, що за змістом пункту 6.8 Положення про порядок оформлення документів на розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Запоріжжі, затвердженого рішенням № 52, паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності ( надалі паспорт прив`язки ТС) анулюється згідно із рішенням виконавчого комітету Запорізької міської ради до закінчення строку його дії у таких випадках, зокрема, у разі недотримання вимог паспорту прив`язки ТС при її встановленні (підпункт 6.8.4.).

Скаржник вважає, що рішення оскаржуване рішення прийнято з дотриманням частини 3 статті 2 КАС України.

Третя особа у відзиві на касаційну скаргу підтримала доводи скаржника. Вважає, що відповідач прийняв оскаржуване рішення в межах повноважень, передбачених чинним законодавством.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у тому числі (..) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Перевіривши доводи касаційної скарги щодо порушення норм матеріального права, Суд врахував, що у подібній категорії справ вже висловлював правову позицію у постановах від 24 квітня 2018 року у справі №405/1317/15-а, від 10 жовтня 2018 року у справі №373/2346/16-а, від 24 вересня 2019 року у справа №296/634/16-а.

Зокрема, положеннями частини 4 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) чітко визначено, що розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, тобто Мінрегіоном, а з внесенням змін до Закону України "Про благоустрій населених пунктів" (2807-15) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) скасовані повноваження сільських, селищних, міських рад в частині надання дозволу на розміщення на території об`єктів благоустрою будівель і споруд соціально-культурного, побутового, торгового та іншого призначення.

Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, в тому числі і отримання паспорта прив`язки тимчасових споруд та умови анулювання дії паспорту прив`язки тимчасових споруд, визначено Порядком № 244, який є спеціальним нормативним актом, що регулює спірні правовідносини.

Порядком № 244 чітко визначено, що до повноважень виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської, районної ради та районної державної адміністрації, відноситься лише: затвердження своїм рішенням (розпорядженням, наказом) комплексної схеми розміщення тимчасової споруди та архітипу, що розроблені за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради (пункт 1.6 Порядку); розміщення тимчасових споруд під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів у порядку, встановленому органами місцевого самоврядування (пункт 1.11 Порядку); та отримання від замовників, які мають намір встановити тимчасових споруд, відповідної заяви у довільній формі про можливість розміщення тимчасових споруд (пункт 2.2 Порядку) з вичерпним переліком документів, що визначені пунктом 2.3 Порядку, які в свою чергу виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації передаються до відповідного органу з питань містобудування та архітектури для визначення ним відповідності намірів щодо місця розташування тимчасових споруд комплексній схемі їх розміщення (у разі її наявності) та будівельним нормам (пункт 2.4 Порядку), який, в свою чергу, визначає відповідність намірів протягом 10 днів або надає замовнику протягом трьох робочих днів аргументовану відмову щодо реалізації намірів розміщення тимчасової споруди (пункт 2.5 Порядку); а також отримання від замовника письмової заяви про виконання вимоги паспорта прив`язки, тобто, розміщення тимчасових споруд (пункт 2.23 Порядку).

Тому вищенаведені положення Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Закону України "Про благоустрій населених пунктів" (2807-15) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності свідчать про те, що повноваження виконавчих органів сільської, селищної, та міської ради в питання розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є чітко визначеними і обмеженні приписами Порядку, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21.10.2011 (z1330-11) , анулювання паспортів прив`язки тимчасових споруд знаходиться поза межами повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції з приводу того, що положення статей Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) не передбачають повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування вирішувати питання щодо анулювання дії паспортів прив`язки тимчасових споруд.

Водночас, в силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховний Суд вважає безпідставним посилання відповідача у спірних правовідносинах на рішення Запорізької міської ради від 25 серпня 2016 року № 52 "Про затвердження Положень, що регулюють правовідносини функціонування тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та об`єктів дрібнороздрібної торговельної мережі на території м. Запоріжжя", оскільки положення статей Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) не передбачають повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування вирішувати питання щодо анулювання дії паспортів прив`язки тимчасових споруд.