120/2075/20-а Про визнання протиправним та скасування рішення Кадрової комісії з атестації прокурорів про неуспішне проходження особою атестації за результатами складання іспиту, скасувати наказ про звільнення особи з посади в Офісі генерального прокурора, поновити особу на посаді, та стягнення з Офісу генерального прокурора на користь особи середній заробіток за час вимушеного прогулу - 29.06.2022 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Вінницької обласної прокуратури (прокуратура Вінницької області) про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року (головуючий суддя - Курко О. П., судді: Гонтарук В. М., Біла Л. М.)

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії від 09 квітня 2020 року № 190 про неуспішне проходження прокурором атестації;

- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Вінницької області № 408-к від 28 квітня 2020 року, яким його звільнено з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Вінницької області та органів прокуратури (далі - прокурор відділу) на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 28 квітня 2020 року;

- поновити його на роботі в прокуратурі на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді;

- визнати недійсним запис про його звільнення з посади;

- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28 квітня 2020 року.

2. На думку позивача, рішення комісії та наказ про його звільнення є незаконними, оскільки на момент звільнення реорганізації, ліквідації або скорочення штату прокуратури Вінницької області не відбулося. Окрім того, на думку позивача, Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 № 113-ІХ (113-20) (далі - Закон № 113-ІХ (113-20) ) та Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221), на підставі яких його звільнено, носять дискримінаційний характер та не відповідають приписам Конституції України (254к/96-ВР) .

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

4. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції виходив з того, що на законодавчому рівні було визначено певну процедуру реформування органів прокуратури, визначено етапи її проходження, які дії мають вчинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, явно і очевидно встановлено умови продовження служби шляхом успішного проходження атестації.

5. Судом зазначено, що Закон № 113-IX (113-20) пов`язує звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII не з рішеннями про ліквідацію чи реорганізації органу прокуратури або скорочення чисельності прокурорів, а насамперед з процедурою проходження прокурорами атестації як складовою частиною процесу реформування органів прокуратури, введеного в дію Законом № 113-IX (113-20) . Поряд з цим суд першої інстанції зауважив, що положення Закону № 113-ІХ (113-20) як і Порядку № 221 є чинними та неконституційними у встановленому законом порядку не визнавалися.

6. Враховуючи, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що наказ про звільнення позивача виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для задоволення позову та поновлення позивача на роботі відсутні.

7. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції Офіс Генерального прокурора та Вінницька обласна прокуратура оскаржили його в апеляційному порядку.

8. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року зупинено провадження у справі № 120/2075/20-а до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі № 3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (113-20) .

9. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116(20).

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

10. Не погоджуючись із ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, Вінницька обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

11. На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження відповідач указує на відсутність підстав зупиняти провадження, з огляду на те, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу).

12. В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

13. Отже, рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.

14. Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 23 січня 2019 року у справі № 820/2462/17, від 19 листопада 2018 року у справах № 755/4893/18 та № 755/18431/15-а, від 15 травня 2019 року у справі № 640/20317/16а, від 23 грудня 2019 року у справі № 814/1274/17, від 17 березня 2020 року у справі № 826/7286/18.

15. Таким чином, на думку відповідача оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 236, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ), що призвело до неправильного вирішення питання у справі, та в силу частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваної ухвали та направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

16. Позивач не надіслав суду відзиву на касаційну скаргу, клопотань процесуального характеру від нього також не надходило.

17. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

18. Ухвалою судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Соколова В. М. від 28 червня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, відповідно до статті 345 КАС України.

IV. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить з такого.

20. Відповідно до ухвали Верховного Суду від 16 квітня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема щодо неможливості розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116 (20), що є підставою касаційного оскарження згідно із частиною четвертою статті 328 КАС України.

21. Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає наступне.

22. За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

23. За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України (254к/96-ВР) або якщо була порушена встановлена Конституцією України (254к/96-ВР) процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

24. Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

25. Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.

26. Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.

27. Зупиняючи провадження в справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-XI має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.

28. Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.

29. Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.

30. У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX (113-20) , зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання із фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.

31. Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору. В достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання, та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.

32. Фактично підставою для зупинення стало те, що у позиції відповідачів (при винесенні спірних рішень) є посилання на Закон № 113-ІХ (113-20) й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. У чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.

33. Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (254к/96-ВР) (конституційності) Закону № 113-IX (113-20) розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.

34. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" (475/97-ВР) (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

35. Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.

36. Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.

37. Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.

38. Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.

39. Аналогічний висновок викладено в постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 грудня 2019 року у справі № 826/25204/15 та постановах Верховного Суду від 07 квітня 2021 року у справі № 200/5251/20-а, від 27 квітня 2021 року у справі № 360/2091/20, від19 травня 2021 року у справі № 360/2163/20, від 21 жовтня 2021 року у справі № 200/5458/20-а, від 29 жовтня 2021 року у справі №120/2135/20-а.

40. Окремо слід зазначити, що зупинення провадження у справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.

41. Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби та потреби у працевлаштуванні.

42. У зв`язку з цим, для даної категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного та оперативного розгляду: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного; віднесено такі справи до справ незначної складності зі зменшеними строками розгляду.

43. Таким чином, невиправдане зупинення провадження у справах даної категорії є неприпустимим та не відповідає завданням адміністративного судочинства.

44. Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.

45. Отже, суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

46. Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

47. За таких обставин касаційна скарга Вінницької обласної прокуратури підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.