814/39/17 Про визнання незаконним та скасування рішення " Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт" - 25.02.2021 Прийняття

за позовом Публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Хотієнко Я.І., провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз"

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року

(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Запорожана Д.В., суддів: Романішина В.Л., Шляхтицького О.І.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.Публічне акціонерне товариство по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз", звернулося до суду з позовом до управління державного архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, у якому просило:

- визнати незаконним та скасувати рішення № 190 від 23.12.2016 " Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт";

- визнати незаконним та скасувати наказ управління Державної архітектурно-будівельної інспекції №237 від 23.12.2016 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт", зобов`язання вжити заходи щодо відновлення запису про реєстрацію декларації № МК 083162701704 від 26.09.2016 в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених об`єктів.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що позивачем особисто не було допущено порушення вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , оскільки виготовленням проектної документації займалась інша особа, а отже на думку відповідальність за виявлені недоліки мав би нести саме проектувальник. Позивач вважає, що підстав передбачених законодавством для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт у відповідача не було.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 30 березня 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

Позов задовольнити частково.

Визнати незаконним та скасувати рішення № 190 від 23.12.2016 р. "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт".

Визнати незаконним та скасувати наказ управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області № 237 від 23.12.2016 р. "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт".

В решті позову відмовити.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позивач не може нести відповідальність за те, що проектантом розроблено проект з порушенням вимог чинного законодавства. Позивач не вказував недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт, а отже, на думку суду підстави для скасування декларації про початок будівельних робіт у контролюючого органу були відсутні.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 17 травня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області - задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року - скасувати.

Прийняти нову постанову.

В задоволенні позову публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" до управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, головного інспектора будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області Хотієнко Я.І. про визнання незаконним та скасування рішення № 190 від 23.12.2016 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт", визнання незаконним та скасування наказу №237 від 23.12.2016 "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт", зобов`язання вжити заходи щодо відновлення запису про реєстрацію декларації № МК 083162701704 від 26.09.2016 в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених об`єктів - відмовити в повному обсязі.

6. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції керувався тим, що будь-яке право позивача на час розгляду даної справи в суді першої інстанції порушено не було і відновленню не підлягало.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 06 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Публічного акціонерного товариства по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз".

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року у справі № 814/39/17 скасувати та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 30 березня 2017 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.

У касаційній скарзі позивач, як і в суді першої інстанції, стверджує, що не може нести відповідальність за розроблення проекту з порушенням вимог законодавства, при цьому наполягає на поданні ним достовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт.

8. Ухвалою від 07 червня 2017 року Вищого адміністративного суду України було відкрито касаційне адміністративне провадження за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз".

9. 03 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області надійшли заперечення на касаційну скаргу.

10. 01 лютого 2018 року касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.

11. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 18 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової плати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., Стеценко Т.В., Тацій Л.В.

13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 лютого 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, 23 вересня 2016 року Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації "Миколаївгаз" подано декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 ( реконструкція)".

Відповідачем проведено позапланову перевірку з 31 жовтня 2016 по 04 листопада 2016 року на об`єкті "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 ( реконструкція)".

Під час проведення перевірки інспектору надано проектну документацію розроблену ФОП ОСОБА_1 . Відповідно до п.3.1.1 ДБН А.3.1-5:2009" Організація будівельного виробництва" проект організації будівництва розробляється у складі проекту, як розділ "організація будівництва". Відповідно до проектної документації, зазначена вимога не виконана, оскільки розділ "організація будівництва" не розроблявся, чим порушено вимога п.3.1.1 ДБН А.3.1-5 "Організація будівельного виробництва".

Контролюючий орган дійшов висновку, що замовником Публічним акціонерним товариством по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" у декларації про початок виконання будівельних робіт від 23 вересня 2016 подані недостовірні дані стосовно належно затвердженого проекту на об`єкт будівництва, що відповідно до ст. 376 ЦК України є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом.

23 грудня 2016 року головний інспектор будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами ОСОБА_2 прийняв рішення "Про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт" від 26 вересня 2016 за № МК083162701704 на об`єкт будівництва "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1 (реконструкція)" ( замовник-Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації " Миколаївгаз").

Начальник управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області прийняв наказ № 237 від 23 грудня 2016 року, за змістом якого реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 26.09.2016 року - вважати скасованою.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково

перевіряти докази.

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 № 2780-XII при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема:

- розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів;

- урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;

- урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва;

- інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів;

- участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

- захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

Згідно ст. 17 цього Закону містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (3038-17) (далі - Закон № 3038).

Частиною другою статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.

Аналогічні положення містяться у Порядку виконання будівельних робіт, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року (466-2011-п) (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 466).

Зокрема, пунктом 15 Порядку № 466 передбачено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. ДАБІ України виключає з реєстру запис про реєстрацію повідомлення не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.

Отже, скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт можливо лише, якщо буде встановлено наявність у декларації недостовірних даних або розбіжностей, які дають підставу вважати об`єкт самочинним будівництвом.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що об`єкт слід вважати самочинним будівництвом, зокрема, за наявності хоча б однієї з таких обставин: 1) об`єкт збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) об`єкт будується без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) об`єкт будується без належно затвердженого проекту з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

При цьому, під виявленням недостовірних даних у зареєстрованій декларації розуміється встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 695/3442/17, від 15 жовтня 2019 року у справі № 826/16382/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 826/6988/16.

Доводи касаційної скарги зводяться до того, що скаржник вважає неправильними висновки контролюючого органу, який вказав на недостовірні дані, наведені суб`єктом містобудування у декларації про початок виконання будівельних робіт та дають підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом, що у свою чергу є визначеною законодавством підставою для скасування такої декларації.

Під час проведення перевірки інспектором архітектурно-будівельного контролю було встановлено, що проектна документацію за якою вчиняються будівельних роботи на об`єкті "Стандартне приєднання для зовнішнього газопостачання будинку АДРЕСА_1" не містить розділу "організація будівництва", а отже не відповідає вимогам п. 3.1.1 ДБН А.3.1-5:2009 "Організація будівельного виробництва". Перевіркою також було встановлено, що вказаний розділ взагалі не розроблявся проектувальником.

Положеннями частин 2 ст. 39-1 Закону № 3038-VI передбачено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

У відповідності до вказаних положень законодавства, контролюючим органом за наслідками проведення позапланової перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на підставі акту від 04 листопада 2016 року було прийнято рішення про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт за № 190 від 23 грудня 2016 року.

Вирішуючи цей адміністративний позов, суд першої інстанції помилково ототожнив вчинення суб`єктом правопорушення у сфері містобудування з його наслідками, які передбачені законодавством, для такого суб`єкта за здійснене правопорушення, що в результаті і призвело до невірного трактування та застосування норм законодавства, які регулюють спірні правовідносини.

Скасування декларації про початок будівельних робіт є елементом контролю з боку держави, а не видом санкції за вчинення правопорушення у сфері містобудування.

Відтак, доводи скаржника в касаційній скарзі з приводу відсутності його вини у вчиненому правопорушенні не пов`язані з предметом доказування цієї адміністративної справи, оскільки вина суб`єкта містобудування може оцінюватися судом у справі предметом розгляду якої є рішення суб`єкта владних повноважень щодо застосування до суб`єкта містобудування адміністративно-господарських санкцій.

Крім того варто зазначити, що підстави скасування декларації про початок будівельних робіт та порядок виявлення цих підстав чітко регламентовані положеннями Закону № 3038-IV та Порядком виконання будівельних робіт, у цих нормативно-правових актах законодавець поміж інших підстав вирізняє також виявлення інспекцією недостовірних даних щодо об`єкту будівництва, які полягають у відсутності належного затвердженого проекту.

Відсутність у розробленому для позивача проектувальником ФОП ОСОБА_1 проекту - розділу "організація будівництва", як було зазначено вище, є порушенням вимог державних будівельних норм, тобто проект був розроблений з порушеннями, а отже підстави вважати цей проект належно затвердженим у суду відсутні.

За таких обставин колегія суддів Верховного Суду констатує, що контролюючим органом було прийняте вірне рішення у спосіб та у межах компетенції, визначеній законодавством, підстави для його скасування (у межах розгляду цієї справи) - відсутні.

Щодо мотивів суду апеляційної інстанції, які були покладені в основу рішення, яким було відмовлено Публічному акціонерному товариству по газифікації та газопостачанню "Миколаївгаз" в задоволенні позову, варто зазначити наступне.

Колегія Верховного Суду не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з приводу того, що при зверненні до суду з відповідним позовом права у позивача не були порушені, оскільки рішення контролюючого органу, які є предметом оскарження цієї адміністративної справи, стосуються безпосередньо прав позивача, є чинними на момент розгляду справи у суді, наявність зареєстрованої позивачем іншої декларації про початок будівельних робіт жодним чином не впливає на предмет розгляду цієї справи.

Хоча суд апеляційної інстанції під час розгляду справи в апеляційному порядку застосував невірне мотивування до спірних правовідносин, проте в цілому дійшов вірного висновку за результатами розгляду цієї адміністративної справи, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України (2747-15) ) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (460-20) .

За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом.

18. Згідно статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

19. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанцій підлягає зміні в мотивувальній частині, а в іншій частині рішення суду апеляційної інстанції слід залишити без змін.

20. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.