489/1477/17 Про скасування постанови про адміністративне правопорушення у сфері архітектури та містобудування - 15.12.2020 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної Архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання постанови протиправною, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі у колегії суддів: Яковлєва О.В., Федусик А.Г., Танасогло Т.М., від 12.09.2017,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ, відповідач) в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову у справі про адміністративне правопорушення від 20.03.2017 №43 (далі - спірне рішення).

2. У позові наводились аргументи про те, що 07.03.2017 відносно нього було винесено постанову №43 про притягнення його до адміністративної відповідальності за порушення частини п`ятої статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП (80731-10) ), а саме - за виконання будівельних робіт без реєстрації про початок виконання будівельних робіт та без будівельного паспорту на об`єкти ІІ категорії складності.

3. Однак, на думку позивача, обставини, викладені в постанові, не відповідають дійсності, оскільки виконувались не будівельні роботи, а поточний ремонт житлового будинку, й до того ж ці роботи виконував не він, а ОСОБА_2 - його син та власник другої частки житлового будинку.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Постановою Ленінського районного суду м. Миколаєва від 17.07.2017 позовні вимоги задоволено. Визнано протиправною та скасовано спірну постанову.

5. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що у випадку, який розглядався, дійсно виконувались не ремонтні роботи, а будівельні роботи в житловому будинку без дотримання порядку, встановленого законом, та відповідної технічної документації.

6. Однак, суд встановив, що такі роботи виконувались не позивачем ОСОБА_1, а його сином - ОСОБА_2 власними коштами та силами, який є співвласником більшої частини будинку. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність складу правопорушення у діях саме позивача та як наслідок про незаконність прийнятої відносно нього постанови про накладення штрафу.

7. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2017 скасовано постанову Ленінського районного суду м. Миколаєва від 17.07.2017 та прийнято у справі нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.

8. Апеляційний суд, приймаючи таку постанову, погодився з висновками суду першої інстанції про підтвердження факту здійснення реконструкції, а не перепланування на спірному об`єкті будівництва, проте, аналізуючи наявні в матеріалах справи письмові пояснення ОСОБА_1 (а.с. 33), з яких вбачається, що ним особисто виконувались будівельні роботи по реконструкції житлового будинку, а також ОСОБА_2 (а.с. 73), з яких вбачається, що він не має жодного відношення до реконструкції житлового будинку, суд дійшов висновку про доведеність факт вчинення саме позивачем спірних будівельних робіт

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, позивачем подано касаційну скаргу в якій він, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 23 квітня 1985 року на праві власності належить 13/50 часток житлового будинку АДРЕСА_1 .

11. ОСОБА_2 на підставі договору купівля-продажу від 10 грудня 2014 року належить 222/300 вказаного будинку.

12. У період з 01.03.2017 до 07.03.2017 Управлінням ДАБІ у Миколаївській області було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо об`єкта "Реконструкція житлового будинку літ. А" за адресою: АДРЕСА_1 " - на підставі заяви ОСОБА_3 від 16 лютого 2017 року за вх. №С-20-22-17.

13. За результатами вказаної перевірки 07.03.2017 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Миколаївській області Марштупою М.М. було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також протокол про адміністративне правопорушення, відповідно до яких встановлено порушення частини першої статті 34 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон №3038-VI (3038-17) в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), статей 7, 9 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також Закон №687-XIV (687-14) ), а саме: виконання будівельних робіт по об`єкту: "Реконструкція житлового будинку літ. А" за адресою: АДРЕСА_1 ", виконуються без реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та без будівельного паспорту на об`єкті ІІ категорії складності.

14. Відповідно до акту перевірки, в присутності ОСОБА_1 та ОСОБА_2, встановлено, що на момент перевірки за вищевказаною адресою самочинно виконуються будівельні роботи з реконструкції житлового будинку, а саме: в коридорі (приміщення 1-1) влаштовано віконний проріз шляхом закладки нижньої частини дверного прорізу до відмітки низу віконних прорізів будинку в зовнішній стіні; з коридору (приміщення 1-1) в комірчину (приміщення 3-1) влаштовано дверний проріз в несучій стіні розмірами 2,10*0,9 м; в комірчині (приміщення 3-2) влаштовано віконний проріз розмірами 1,40*1,30 м в зовнішній стіні. Також виконано будівельні роботи (в розмірах приміщень 3-1, 3-2,1-1 та 1-3) з реконструкції покрівлі, шляхом заміни несучих конструкцій балок, влаштування обрешітки та заміну покриття з черепиці на профнастил.

15. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 особисто були присутніми при проведенні перевірки представниками Управління ДАБІ у Миколаївській області, проте акт перевірки та протокол про адміністративне правопорушення, було вручено ОСОБА_1, про що свідчить його особистий підпис у вказаних документах. Про час та місце розгляду справи про адміністративне правопорушення ОСОБА_1 був повідомлений.

16. Згідно припису №47 Управління ДАБІ у Миколаївській області ОСОБА_1 було запропоновано негайно зупинити виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 до оформлення відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи.

17. Відповідно до постанови головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління ДАБІ у Миколаївській області Марштупи М.М. №43 по справі про адміністративне правопорушення від 20.03.2017 ОСОБА_1 було притягнуто до адміністративної відповідальності за правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною п`ятої статті 96 КУпАП та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5950 гривень.

18. В матеріалах справи наявні письмові пояснення ОСОБА_1 (а.с. 33), з яких вбачається, що ним особисто виконувались будівельні роботи по реконструкції житлового будинку.

19. Також, в матеріалах справи наявні письмові пояснення ОСОБА_2 (а.с. 73), з яких вбачається, що він не має жодного відношення до реконструкції житлового будинку

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач посилається на те, що висновок суду апеляційної інстанції про доведеність факту виконання ним будівельних робіт є помилковим та не відповідає фактичним обставинам справи.

21. Скаржник вказує на те, що про факт виконання будівельних робіт саме сином позивача, зазначала його сусідка ОСОБА_3, на підставі звернення якої і було проведено перевірку, а надані ОСОБА_1 письмові пояснення посадовій особі Управління ДАБІ, яка здійснювала перевірку, були написані під диктовку головного інспектора без усвідомлення їх правових наслідків, у чому його було запевнено.

22. У касаційній скарзі позивач наголошує, що апеляційний суд не звернув уваги на вищевикладені обставини справи, проігнорував надані ним докази і пояснення, внаслідок чого ухвалив незаконне та необґрунтоване судове рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.

24. Наведеним положенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) кореспондує пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (466-2011-п) (далі також Порядок №466), згідно з яким будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та, зокрема подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об`єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

25. Частинами першою, другою статті 27 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

26. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці (пункт 1.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05.07.2011 №103 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 25.02.2013 №66 (z0411-13) ), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №902/19640 (z0902-11) ).

27. За визначенням статті 1 Закону України "Про архітектурну діяльність" архітектурна діяльність - діяльність по створенню об`єктів архітектури, яка включає творчий процес пошуку архітектурного рішення та його втілення, координацію дій учасників розроблення всіх складових частин проектів з планування забудови і благоустрою територій, будівництва (нового будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту) будівель і споруд, здійснення архітектурно-будівельного контролю і авторського нагляду за їх будівництвом, а також здійснення науково-дослідної та викладацької роботи у цій сфері.

28. Статтею 9 цього ж Закону встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) .

29. За приписами частини п`ятої статті 96 КУпАП, виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

30. Відповідно до статті 280 КУпАП орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

31. Порядком розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45 (z0651-11) визначено, що до будівництва відноситься - нове будівництво, реконструкція, технічне переоснащення діючих підприємств, реставрація та капітальний ремонт об`єктів будівництва.

32. Державним комітетом України з питань житлово-комунального господарства затверджений наказ №75 від 17.05.2005 "Про затвердження правил утримання жилих будинків та прибудинкових територій" (далі - Наказ № 75), пунктами 1.4.2 - 1.4.4 якого визначено таке.

Переобладнання жилих будинків, жилих і нежилих у житлових будинках приміщень містить у собі - улаштування в окремих жилих будинках, жилих і нежилих у жилих будинках приміщень індивідуального опалення та іншого інженерного обладнання, перенесення нагрівальних, сантехнічних і газових приладів; влаштування і переобладнання туалетів, ванних кімнат, вентиляційних каналів.

До елементів перепланування жилих приміщень належать: перенесення і розбирання перегородок, перенесення і влаштування дверних прорізів, улаштування і переустаткування тамбурів.

Переобладнання і перепланування жилих будинків, жилих і нежилих у жилих будинках приміщень, що призводять до порушення тривкості або руйнації несучих конструкцій будинку, погіршення цілісності і зовнішнього вигляду фасадів, порушення вимог протипожежної безпеки та засобів протипожежного захисту, не допускається.

33. Відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" реконструкція - це перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкту будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, в наслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.

Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкту в цілому або його частин (за умови їх автономності).

34. За визначенням ДБН А.2.2-3:2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" реконструкція - це перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об`єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників (функціональне призначення, геометричні розміри тощо).

35. Поняття "реконструкція житлового будинку" наведено у пункті 3 ДБН В.3.2-2-2009 "Житлові будинки. Реконструкція та капітальний ремонт", відповідно до якого реконструкція житлового будинку - перебудова житлового будинку з метою поліпшення умов проживання, експлуатації, зміни кількості житлових квартир, загальної і житлової площі тощо у зв`язку зі зміною геометричних розмірів, функціонального призначення, заміною окремих конструкцій, їх елементів, основних техніко-економічних показників ( Закон України "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду" (525-16) ).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

36. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що право на виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво (до якого відноситься й реконструкція) яких здійснюється на підставі будівельного паспорта (зокрема, житлових будинків), виникає лише після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю.

37. Виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт тягне встановлену законом (частина п`ята статті 96 КУпАП) відповідальність.

38. У справі, яка розглядається, встановлено, що на спірному об`єкті будівництва виконано будівельні роботи, зокрема, щодо влаштування віконних прорізів у зовнішніх стінах, влаштування дверних прорізів в несучих стінах, а також проведено реконструкцію покрівлі, шляхом заміни несучих конструкцій балок, влаштування обрешітки та заміни її покриття.

39. Враховуючи встановлений судовим розглядом факт втручання у несучі конструкції житлового будинку, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про здійснення саме реконструкції, а не перепланування на спірному об`єкті будівництва.

40. Учасниками справи не заперечується факт відсутності повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

41. Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про безпідставність посилання позивача на заяву ОСОБА_3, у якій зазначено, що спірні будівельні роботи проведено ОСОБА_2, так як у ході проведення перевірки на спірному об`єкті будівництва встановлено факт виконання будівельних робіт співвласником відповідного об`єкту - ОСОБА_1, оскільки в матеріалах справи наявні письмові пояснення ОСОБА_1 (а.с. 33), з яких вбачається, що ним особисто виконувались будівельні роботи по реконструкції житлового будинку, та письмові пояснення ОСОБА_2 (а.с. 73), з яких вбачається, що він не має жодного відношення до реконструкції житлового будинку.

42. Посилання позивача на те, що він писав вказані пояснення під диктовку перевіряючого не розуміючи правових наслідків зазначених пояснень, Верховний Суд оцінює критично, оскільки позивачем у вказаних пояснень було вказано не тільки про факт виконання будівельних робіт саме ОСОБА_1, а й описано детально, які саме роботи ним виконувались, про що міститься особистий підпис останнього.

43. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про те, що позивача правомірно притягнуто до адміністративної відповідальності оскаржуваним рішенням, внаслідок виконання будівельних робіт без повідомлення контролюючого органу про початок виконання зазначених робіт.

44. Доводи, наведені позивачем у касаційній скарзі, не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції й фактично зводяться до переоцінки доказів, наявних у матеріалах справи, що, однак, виходить за межі повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України (2747-15) ).

45. З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права і дійшов слушного та обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову, а тому ухвалене ним судове рішення скасуванню не підлягає.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

46. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваного судового рішення, яке ухвалено відповідно до закону.

48. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України (2747-15) , пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX (460-20) ,