924/708/23 Про визнання незаконним та скасування рішення в частині та визнання недійсним договору оренди землі - 29.10.2024 Прийняття

Позов обґрунтовано тим, що п. 7 рішення Ради від 25.11.2022 № 34 не відповідає попередньому її рішенню від 09.09.2022 № 34; при його прийнятті порушено ст. 13, 14 Конституції України, ст. ст. 20, 81, 145 Земельного кодексу України (далі - ЗК України (2768-14) ), ст. ст. 15, 21 Закону України "Про оренду землі", роз. XII Податкового кодексу України (2755-17) (далі - ПК України (2755-17) ); воно зумовлює зменшення належного до сплати розміру орендної плати (в 2,5 рази), суперечить принципу раціонального використання землі та інтересам територіальної громади та надає безпідставну перевагу ОСОБА_1 перед іншими добросовісними орендарями, що є недопустимим.

Мотивує позов і тим, що п. п. 5, 9, 16 оспорюваного договору, які є його істотними умовами, суперечать вимогам закону та, що оскаржуваний договір підлягає визнанню недійсним вцілому.

Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 19.09.2023 закрито провадження у справі № 924/708/23 на підставі п. 1 ч. 1 ст. 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України (1798-12) ).

Північно-Західний апеляційний господарський суд скасував ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 19.09.2023, а справу № 924/708/23 передав на розгляд до суду першої інстанції, про що свідчить його ухвала від 23.11.2023 (а. с. 266-269, т. 1).

Господарський суд Хмельницької області ухвалою від 20.03.2024 закрив провадження у справі щодо ОСОБА_1 з огляду на п. 6 ч. 1 ст. 231 ГПК України.

Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 03.04.2024 (суддя - Яроцький А. М.), залишеним без змін постановою Північно-Західного апеляційного господарського суду від 10.06.2024 (головуючий суддя - Бучинська Г. Б., судді - Олексюк Г. Є., Мельник О. В.), відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Господарськими судами попередніх інстанцій встановлено, що 29.08.2012 Радою було прийнято рішення "Про впорядкування орендної плати за землю та втрату чинності рішень" (далі - рішення Ради від 29.08.2012 № 64).

У п. 2.4 цього рішення зазначено, що обчислення розміру орендної плати за земельні ділянки здійснюється з урахуванням їх цільового призначення та коефіцієнтів індексації, визначених законодавством, за затвердженими Кабінетом Міністрів України формами, що заповнюються під час укладання або зміни умов договору оренди чи продовження його дії, а також відповідно до фактичного функціонального використання приміщень, будівель, споруд, розташованих на ній, про що орендар має вказати у своїй заяві (клопотанні щодо передачі в оренду земельної ділянки).

Рада п. п. 2.12, 3 рішення від 29.08.2012 № 64 зобов`язала Управління земельних ресурсів та земельної реформи Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів при підготовці проектів договорів оренди землі передбачати усі умови, визначені цим рішенням. У випадках, коли нормативна грошова оцінка орендованої земельної ділянки змінюється згідно з витягом з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, визначити міського голову особою, уповноваженою підписувати додаткові угоди до договорів оренди землі без прийняття міською радою відповідного рішення.

До рішення було підписано додаток "розмір річної орендної плати за землю у м. Хмельницькому", у якому зазначено, що коефіцієнт кратності до розміру земельного податку, що враховується для розрахунку річної орендної плати за землю для розміщення, будівництва та обслуговування об`єктів транспорту становить 5,0 %; для розміщення, будівництва та обслуговування СТО, об`єктів для миття автомобілів - 8,0%.

Пунктом 5 рішення Ради від 30.10.2013 № 24 внесено зміни до п. 10 вказаного вище додатку та змінено вираз: "для розміщення, будівництва та обслуговування СТО, об`єктів для миття автомобілів" на "для розміщення, будівництва та обслуговування СТО, підприємств для технічного обслуговування і для ремонту автомобілів, об`єктів для миття автомобілів, для розміщення будівництва та обслуговування павільйонів" (за виключенням п. п. 2, 11 (а. с. 116, т. 1).

У додатку до рішення від 04.03.2015 № 28 визначено розмір відсотків для нормативної грошової оцінки, що враховується до розрахунку річних орендної плати за землю, в тому числі до п. 2 - 3,0%, п. 10 - 6,8% (а. с. 118-119, т. 1). Згідно зі рішень Ради від 15.12.2021 № 122, від 21.12.2022 № 54 було продовжено на 2022, 2023 роки дію відсотка від нормативної грошової оцінки, який враховується для розрахунку річної орендної плати за землю, встановлений п. 4 додатку до рішення Ради від 04.03.2015 № 28.

Суди попередніх інстанцій установили також таке:

- Північним-західним апеляційним господарським судом у постанові від 23.11.2023 у справі № 924/708/23, яка набрала законної сили, зазначено, що 22.11.2016 за ОСОБА_1 та ОСОБА_1 було зареєстровано право спільної часткової власності на автомийку і кафе загальною площею 187,2 кв. м на АДРЕСА_1 . Вказане також підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 02.05.2023 № 330968904;

- з витягу з рішення Ради від 13.02.2019 № 79 вбачається, що ТОВ "Карго-Сервіс" було припинено право постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 на АДРЕСА_1 площею 178 кв. м відповідно до поданого ним клопотання та передано її в запас міста; а з витягу з рішення Ради від 09.09.2022 № 34 - змінено код КВЦПЗ земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 з "12.08 для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій" на "12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу" відповідно до поданого клопотання Управління земельних ресурсів.

За клопотанням від 20.10.2022, Рада вирішила надати ОСОБА_1, ОСОБА_1 в оренду на 10 років земельну ділянку з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 площею 178 кв. м для обслуговування автомийки і кафе (категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; цільове призначення - для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, КВЦПЗ 12.08 (п. 7 рішення Ради від 25.11.2022 № 34).

На підставі вказаного рішення Ради, 29.12.2022 між Радою (орендодавець) та ОСОБА_1, ОСОБА_1 (орендарі) було укладено договір оренди землі № 508/01, за умовами якого орендодавець зобов`язувався надати, а орендарі - прийняти у строкове платне користування земельну ділянку з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; цільове призначення - для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій, яка розташована на АДРЕСА_1 .

При цьому, у п. 15 договору сторони узгодили, що земельна ділянка передається в оренду для обслуговування автомийки і кафе. Цільове призначення земельних ділянок згідно з КВЦПЗ "для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій (12.08)"; категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення (п. 16 договору).

Відповідно до п. 2 договору в оренду передається земельна ділянка загальною площею 178 кв. м. На земельній ділянці розміщені об`єкти нерухомого майна - одна одноповерхова капітальна нежитлова будівля, а також інші об`єкти інфраструктури - проходи та площадки площею 63 кв. м (п. 3 договору).

За п. 5 договору нормативна грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 становить 65 115,00 грн.

Договір укладено на 10 років до 23.12.2032. Після закінчення строку дії договору, на який його було укладено, поновлення договору оренди землі здійснюється згідно із правилами встановленими ст. 322 Закону України "Про оренду землі" (п. 8 договору).

Згідно з п. 9 договору орендна плата вноситься орендарями у грошовій формі відповідно до ст. 22 Закону України "Про оренду землі" та у сумі 4 057,00 грн в рік, що становить 6 % під приміщення автомийки і кафе, 3 % під проходами та площадками від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, з них орендна плата ОСОБА_1 складає 2 028,50 грн, а орендна плата ОСОБА_1 - 2 028,50 грн на визначений у договорі рахунок.

Відповідно до п. 10 договору обчислення розміру орендної плати за земельні ділянки державної або комунальної власності здійснюється з урахуванням їх цільового призначення та коефіцієнтів індексації, визначених законодавством, затвердженими Кабінетом Міністрів України формами, що заповнюються під час укладання або зміни умов договору оренди чи продовження його дії.

Розмір орендної плати переглядається у разі: зміни умов господарювання, передбачених договором; зміни граничних розмірів орендної плати, визначених ПК України (2755-17) , підвищення цін і тарифів, зміни коефіцієнтів індексації, визначених законодавством; погіршення стану орендованої земельної ділянки не з вини орендаря, що підтверджено документами; зміни нормативної грошової оцінки земельної ділянки державної та комунальної власності; в інших випадках, передбачених законом (п. 13 договору).

Пунктом 37 договору встановлено, що дія договору припиняється, в тому числі, у разі смерті фізичних осіб - орендарів. Договір припиняється також в інших випадках, передбачених законом. Дія договору припиняється шляхом його розірвання за: взаємною згодою сторін; рішенням суду на вимогу однієї із сторін унаслідок невиконання другою стороною обов`язків, передбачених договором, та внаслідок випадковою знищення, пошкодження орендованої земельної ділянки, яке істотно перешкоджає її використанню, а також з інших підстав, визначених законом. Розірвання договору оренди землі в односторонньому порядку не допускається (п. п. 38, 39 договору).

У п. 40 договору сторони досягли згоди про те, що перехід права власності на орендовану земельну ділянку до другої особи, а також реорганізація юридичних осіб - орендарів є підставою для зміни умов або розірвання договору.

Сторонами було підписано додатки до договору, а саме "розрахунок розміру орендної плати за земельні ділянки державної або комунальної власності, грошова оцінка яких проведена станом на 12.12.2022 для обслуговування автомийки і кафе", за змістом якого: категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; нормативна грошова оцінка земельної ділянки площею 115 кв. м з відсотком від нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 8,0 становить 3 365,68 грн; нормативна грошова оцінка земельної ділянки площею 63 кв. м з відсотком від нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 3,0 становить 691,32 грн; ставка земельного податку, встановлена ПК України (2755-17) , відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 1,0 (а. с. 13, т. 1); категорія земель - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення; нормативна грошова оцінка земельної ділянки площею 57,5 кв. м з відсотком від нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 8,0 становить 1 682,84 грн; нормативна грошова оцінка земельної ділянки площею 31,5 кв. м з відсотком від нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 3,0 становить 345,66 грн; ставка земельного податку, встановлена ПК України (2755-17) , відсотків нормативної грошової оцінки земельної ділянки - 1,0.

На виконання умов договору оренди і рішення Ради від 25.11.2022 № 34, за актом приймання-передачі Рада передала, а ОСОБА_1, ОСОБА_1 - прийняли земельну ділянку площею 178 кв. м з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157; у акті вказано, що земельна ділянка відповідає умовам договору та придатна для використання за цільовим призначенням.

Було проведено державну реєстрацію речового права ОСОБА_1 та ОСОБА_1 на земельну ділянку площею 0,0178 га з датою державної реєстрації речового права 29.12.2022 та датою закінчення дії речового права 29.12.2032; землі, які використовуються для транспорту - 0,0113 та 0,0065. Вказані відомості підтверджують витягом з Поземельної книги від 02.08.2023.

Суди встановили також таке:

- згідно з довідки інженера з технічної інвентаризації нерухомого майна ФОП Юдаєвої І. В., під час проведення поточної інвентаризації об`єкта житлової нерухомості за адресою: АДРЕСА_1 встановлено, що було проведене перепланування без порушення зовнішніх стін існуючої будівлі і на час інвентаризації вона використовується під автомийку і кафе. Загальна площа вищезазначеної будівлі складає 187,2 кв. м;

- у інформації із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 02.08.2023 № 341336825 (у описі типу об`єкта) зазначено - автомийка і кафе загальною площею 187,2 кв. м за адресою: АДРЕСА_1 ; у додаткових відомостях зазначено, що під час проведення поточної інвентаризації встановлено, що було проведено перепланування без порушення зовнішніх стін існуючої будівлі і вона використовується під автомийку і кафе. Загальна площа вищезазначеної будівлі складає 187, 2 кв. м; у роз. "інформація про зміни об`єкта речового права" зазначено про проведену 22.11.2016 державну реєстрацію змін до реєстру (07.04.2017) щодо відомостей про об`єкт нерухомого майна: будівля "Б-І" площею 145,0 кв. м, об`єкт житлової нерухомості: Ні, зокрема змінено на автомийку і кафе загальною площею 187,2 кв. м, об`єкт житлової нерухомості: Ні. Загальна площа (кв. м): 145 змінено на загальну площу (кв. м): 187,2;

- водночас, з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 02.08.2023 № 341330983 та витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 07.07.2023 вбачається, що площа земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:03:004:0157 становить: 0,0178 га.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що зміна виду цільового призначення спірної земельної ділянки вважається такою, що не відбулась через невнесення відповідних змін до Державного земельного кадастру, а також з огляду на узгодженості п. 7 рішення Ради від 25.11.2022 № 34 актуальній інформації Державного земельного кадастру. Встановивши, що визнання оскаржуваного договору недійсним не призведе до відновлення прав та/або законних інтересів територіальної громади м. Хмельницький, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурор звернувся із неефективний та неналежним способом захисту прав, які вважає порушеними. Зазначив також про те, що якщо прокурор вважає, що окремими пунктами договору порушуються інтереси та права територіально громади м. Хмельницький, то він не позбавлений права звернутись із позовом про зобов`язання внести зміни до договору оренди землі.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку та залишаючи його без змін в частині вирішення спору про визнання незаконним рішення Ради, апеляційний господарський суд виходив з того, що це рішення уже виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення 29.12.2022 договору оренди та, що визнання його недійсним не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення договору оренди та повернення спірної земельної ділянки або відшкодування шкоди (за наявності підстав). Апеляційний господарський суд також погодився із висновком місцевого господарського суду про відмову у задоволенні позовної вимоги про визнання недійсним оскаржуваного договору, зазначивши, що задоволення цієї вимоги також не призведе до відновлення прав та/або законних інтересів територіальної громади м. Хмельницький.

Не погоджуючись із ухваленими у справі судовими рішеннями, перший заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

Скаржник мотивує подання касаційної скарги на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України та посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду, викладеного у постанові від 30.05.2018 у справі № 923/466/17, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (зазначає про те, що близкі за змістом висновки містяться і у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2018 у справі № 401/2400/16-ц, від 15.05.2018 у справі № 809/739/17, від 20.09.2018 у справі № 126/1373/17, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц (п. п. 25-28), від 20.03.2019 у справі № 756/5081/14-ц, від 03.07.2019 у справі № 756/5080/14-ц, від 16.06.2020 у справі № 554/9719/18), від 25.01.2023 у справі № 149/1750/21, від 09.11.2021 у справі № 635/4233/19, від 18.06.2021 у справі № 937/491/19, від 23.05.2018 у справі № 629/4628/16-ц, від 18.03.2020 у справі № 129/1033/13-ц, від 16.11.2021 у справі № 904/2104/19, від 23.10.2019 у справі № 917/1307/18.

Посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права - ст. ст. 13, 14, ч. 1 ст. 144 Конституції України, ч. 1 ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування", ст. ст. 20, 81, 145 ЗК України, ст. ст. 15, 21 Закону України "Про оренду землі", роз. ХІІ ПК України (2755-17) та на порушенням норм процесуального права - ст. ст. 11, 13 ГПК України.

Прокурор стверджує у касаційній скарзі про таке: суди не здійснили оцінку законності оспорюваного рішення Ради; не спростовали доводів прокурора про встановлення у такий спосіб неправильного коефіцієнта індексації, визначеного законодавством; виходили лише із неефективності обраного способу захисту; вважає, що запропонований судом спосіб захисту зумовить необхідність як мінімум двічі звертатися до суду з позовом, що є недопустимим.

У касаційній скарзі також стверджує про те, що реагування прокурора у цьому разі спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - щодо правильного визначення розміру орендної плати за земельні ділянки комунальної власності, надходження якої до місцевого бюджету є складовою матеріальної основи місцевого самоврядування.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 05.08.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора з підстави, передбаченої п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 26.08.2024.

До Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив, в якому вона просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін з підстав, наведених у цьому відзиві.

Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення прокурора, учасників справи, переглянувши в касаційному порядку оскаржувані судові рішення, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Законодавець, визначивши Україну правовою державою у ст. 1 Основного Закону, першим принципом права у тексті Конституції передбачив саме його та закріпив, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Сам принцип правової визначеності, який означає не тільки якість та чіткість закону і сталість судової практики, також гарантує учасниками справи можливість прогнозувати дії суду, виходячи з закріплених у ГПК України (1798-12) положень, оцінюючи правильність обраного способу захисту позивачем, відповідність обраних норм права, якими позов обґрунтовується, предмета та підставам позову, і, відповідно, забезпечує можливість обирати відповідачу певну тактику та стратегію захисту від заявлених позовних вимог.

Главою 3 роз. I кн. 1 ЦК України (435-15) регулюється захист прав та інтересі осіб. Так, ст. 15 ЦК України унормовано право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорення; кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Захист цивільних прав - це передбачені законом способи охорони цивільних прав у разі їх порушення чи реальної небезпеки такого порушення.

Реалізація права на захист цивільних прав здійснюється за допомогою способів захисту, якими є закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, інтересів і вплив на правопорушника (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 925/1265/16). Тобто це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу. Такі способи мають бути доступними й ефективними (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 310/11024/15-ц, від 01.04.2020 у справі № 610/1030/18).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорювання. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорювання та спричиненим цими діяннями наслідкам. Такі висновки сформульовані, зокрема в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 338/180/17, від 11.09.2018 у справі № 905/1926/16, від 30.01.2019 у справі № 569/17272/15-ц, від 01.10.2019 у справі № 910/3907/18, від 09.02.2021 у справі № 381/622/17, від 15.02.2023 у справі № 910/18214/19.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.09.2020 у справі № 910/3009/18 виснувала, що спосіб захисту права є ефективним тоді, коли він забезпечуватиме поновлення порушеного права, а в разі неможливості такого поновлення - гарантуватиме можливість отримати відповідну компенсацію. Тобто цей захист має бути повним і забезпечувати у такий спосіб досягнення мети правосуддя та процесуальну економію. Спосіб захисту права або інтересу повинен бути таким, щоб у позивача не виникала необхідність повторного звернення до суду (див. також постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.01.2021 у справі № 522/1528/15-ц). При цьому Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.02.2022 у справі № 209/3085/20 зазначила, що судове рішення не повинне породжувати стан невизначеності у відносинах позивача з відповідачем і вимагати від них подальшого вчинення узгоджених дій для вичерпання конфлікту.

Обрання способу захисту - це прерогатива позивача. Водночас, свобода в обрані способу захисту передбачає й несення позивачем ризику відмови в задоволенні позовних вимог у зв`язку із неналежністю чи неефективністю заявленого захисту.

Вказане вище узгоджується із висновками Великої Палати Верховного Суду про те, що обрання позивачем неналежного та неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові (див., зокрема постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.01.2021 у справі № 916/1415/19, від 02.02.2021 у справі № 925/642/19, від 06.04.2021 у справі № 910/10011/19, від 22.06.2021 у справі № 200/606/18, від 02.11.2021 у справі № 925/1351/19, від 25.01.2022 у справі № 143/591/20, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц).

Статтями 13, 19 Конституції України встановлено, що земля є об`єктом права власності українського народу. Від імені народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 80 ЗК України суб`єктами права на землі комунальної власності є, зокрема територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування.

За приписами ст. 144 Конституції України, ст. ст. 12, 122 ЗК України, ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції місцевих рад належить вирішення питань про надання у користування земельних ділянок із земель комунальної власності відповідних територіальних громад.

Частинами 1, 2 ст. 20 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення) встановлено, що при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення. Віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення щодо земельних ділянок, якими розпоряджаються Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, здійснюється за рішенням відповідного органу.

Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру. Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини (ч. 5 ст. 20 ЗК України).

Метою встановлення категорій земель за цільовим призначенням є забезпечення особливого правового режиму для їх охорони і ефективного використання (див. постанову Верховного Суду від 06.08.2024 у справі № 904/4301/23). Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 (z1011-10) затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель (чинний, на час прийняття оскаржуваного рішення), відповідно до п. п. 1.1, 1.2 якої класифікація видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) розроблена відповідно до ЗК України (2768-14) , Закону України "Про землеустрій" (858-15) та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 № 224 (224-2008-п) . Код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.

КВЦПЗ застосовується для використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами для ведення обліку земель та формування звітності із земельних ресурсів. КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів (п. 1.3, 1.4 вказаної Класифікації).

Розділом II Класифікації визначено класифікацію видів цільового призначення земель, серед яких у секції J зазначено, що землями транспорту є землі, надані підприємствам, установам та організаціям залізничного, автомобільного транспорту і дорожнього господарства, морського, річкового, авіаційного, трубопровідного транспорту та міського електротранспорту для виконання покладених на них завдань щодо експлуатації, ремонту і розвитку об`єктів транспорту, а також визначено за кодом 12.08 - "для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій", а за кодом 12.11 - "для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу".

Верховний Суд у постанові від 09.10.2024 у справі № 904/205/23, яка враховується при перегляді цієї справи з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України, дійшов висновку, що кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму. Земельні ділянки однієї категорії можуть використовуватися за різними видами цільового призначення. Зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений. Виходячи з принципу ЗК України (2768-14) щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі. Склад та цільове призначення земель України визначено гл. 4 роз. II ЗК України (2768-14) , згідно з вимогами якої землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, встановлення та зміна яких здійснюється у визначеному законом порядку, і недотримання цього порядку тягне відповідні наслідки.

Наслідки порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель визначені, зокрема ст. 21 ЗК України, згідно з якої такі порушення є підставою для: а) визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; б) визнання недійсними угод щодо земельних ділянок. Тобто вказаною нормою передбачено право суду визнати незаконним та скасувати правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала на тому, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи, оскільки зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням (див., зокрема постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 911/3681/17, від 02.02.2021 у справі № 925/642/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21).

Водночас, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, на яку посилається прокурор у касаційній скарзі, виснувала, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування за умови його невідповідності закону не тягне тих юридичних наслідків, на які воно спрямоване. Тому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу у юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу.

У постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, який є останнім у часі і має враховуватися з огляду на постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, що рішенням Рада не тільки доручила внести зміни до договору оренди землі, а й змінила цільове призначення земельних ділянок; у цій справі прокурор як в апеляційній, так і в касаційній скаргах зауважував, що порушення інтересів держави Радою полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням; рішення Ради (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) не вичерпало своєї дії шляхом виконання (укладенням відповідного договору тощо); зазначене рішення наразі є чинним та породжує відповідні правові наслідки; отже, якщо прокурор вважає, що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування рішення Ради (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною; прокурор може звертатися з позовом про визнання незаконним і скасування такого рішення.

З таким висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, погодився і Верховний Суду, що вбачається із його постанови від 09.10.2024 у справі № 904/205/23.

Як вбачається із матеріалів справи, яка переглядається, суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання незаконним рішення Ради з огляду на її необґрунтованість. Суд вказав на узгодженість змісту рішення (в оскаржуваній частині) з актуальними даними Державного земельного кадастру. При цьому, апеляційний господарський суд відмовив у задоволенні цієї позовної вимоги через те, що вона не є ефективним та належним способом захисту прав, за захистом яких прокурор звернувся до суду.

Здійснивши аналіз оскаржуваних судових рішень, Верховний Суд зазначає, що суди обох інстанцій не здійснили належної оцінки рішенню Ради (в оскаржуваній частині), згідно з яким вона вирішила надати відповідачу-2 спірну земельну ділянку з кодом "12.08 для розміщення та експлуатації будівель і споруд додаткових транспортних послуг та допоміжних операцій" з урахуванням рішення Ради від 09.09.2022 № 34, яким вже було змінено код 12.08 виду цільового призначення цієї земельної ділянки на "12.11 для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу"; не було прийнято/відхилено доводів прокурора у позовній заяві про те, що таке неврахування коду 12.11, встановленого рішенням Рад від 09.09.2022, зумовило порушення вимог земельного законодавства щодо визначення виду цільового призначення відповідної земельної ділянки та, що зумовило зменшення розміру орендної плати та порушення прав територіальної громади.

Отже, за встановлених вище обставин, висновок апеляційного господарського суду про те, що рішення Ради (в оскаржуваній частині) вичерпало дію шляхом виконанням є передчасним, не відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у справах № 469/1044/17, № 925/1133/18 (в тій частині, в якій він схожий зі спірними правовідносинами). А висновок суду першої інстанції про відмову у позові про визнання незаконним рішення Ради через його необґрунтованість зроблений лише на підставі відомостей з Державного земельного кадастру, внесених у 2017 році, без надання оцінки такому рішенню на відповідність його вимогам законодавства (чинного на час його прийняття), а також тому, чи не суперечить така поведінка Ради її попередній поведінці з огляду на її рішення від 09.09.2022.

Щодо позовної вимоги про визнання недійсним оскаржуваного договору, то необхідно зазначити таке.

Відносини у сфері оренди землі регулюються Земельним, Цивільним кодексами України (435-15) , Законом України "Про оренду землі" (161-14) , іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договором оренди землі (ст. 2 Закону України "Про оренду землі").

Статтею 11 ЦК України визначено, що цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки; підставами виникнення цивільних прав та обов`язків, зокрема, є договори та інші правочини.

Договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства (ст. 13 Закону України "Про оренду землі").

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, відповідно до ч. 1 ст. 124 ЗК України здійснюється, зокрема шляхом укладання договору оренди земельної ділянки.

Згідно із ст. 16 ЦК України визнання правочину недійсним є одним із способів захисту цивільних прав та інтересів.

Загальні вимоги, додержання яких є необхідними для чинності правочину визначає ст. 203 ЦК України (у редакції, чинній на час укладення оспорюваного договору). Так, вказаною нормою передбачено, що зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам; особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі; правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.

Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 215 цього Кодексу підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені ч. ч. 1 - 3, 5 та 6 ст. 203 цього Кодексу. Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).

У розумінні наведених положень законодавства оспорювати правочин у суді може одна із сторін правочину або інша заінтересована особа. За відсутності визначення поняття "заінтересована особа" такою особою є кожен, хто має конкретний майновий інтерес в оспорюваному договорі. Вимоги заінтересованої особи, яка в судовому порядку домагається визнання правочину недійсним, спрямовані на приведення сторін недійсного правочину до того стану, який саме вони, сторони, мали до вчинення правочину. Власний інтерес заінтересованої особи полягає в тому, щоб предмет правочину перебував у власності конкретної особи чи щоб сторона (сторони) правочину перебувала у певному правовому становищі, оскільки від цього залежить подальша можливість законної реалізації заінтересованою особою її прав.

Правові наслідки недійсності правочину визначає ст. 216 ЦК України. Так, ч. ч. 1, 2 ст. 216 ЦК України встановлено, що недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов`язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов`язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування. Якщо у зв`язку із вчиненням недійсного правочину другій стороні або третій особі завдано збитків та моральної шкоди, вони підлягають відшкодуванню винною стороною.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала висновок щодо застосування норм ст. 216 ЦК України. Зокрема, у її постанові від 18.09.2024 у справі № 918/1043/21 зазначено, що за змістом абз. 1 ч. 1 ст. 216 ЦК України недійсний правочин не створює для сторін тих прав та обов`язків, які зумовлені його вчиненням, а породжує лише передбачені законом наслідки, пов`язані з його недійсністю. Одним з таких наслідків є реституція. Вона спрямована на відновлення status quo anteу фактичному та правовому становищі сторін, яке існувало до вчинення недійсного правочину, шляхом нівелювання юридичного значення будь-яких дій, які сторони вчинили на виконання цього правочину. Тому кожна сторона зобов`язана повернути іншій у натурі все, що вона одержала на виконання недійсного правочину (абз. 2 ч. 1 ст. 216 ЦК України).

За недійсності правочину взаємне повернення сторонами одержаного за ним (двостороння реституція) є юридичним обов`язком, що виникає із закону та юридичного факту недійсності правочину. Таке поновлення сторін у попередньому становищі може застосовуватися лише тоді, коли майно, передане за відповідним правочином, залишається в його сторони. У разі неможливості здійснити реституцію в натурі, зокрема тоді, коли одержане полягає в користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, сторони зобов`язані відшкодувати вартість того, що одержали, за цінами, які існують на момент відшкодування (абз. 2 ч. 1 ст. 216 ЦК України). Крім того, наслідком недійсності правочину є відшкодування за рахунок винної сторони другій стороні недійсного правочину або третій особі збитків і моральної шкоди, завданих у зв`язку із вчиненням недійсного правочину (ч. 2 ст. 216 ЦК України).

Отже, ЦК України (435-15) визначає такі загальні юридичні наслідки недійсності правочину: 1) основний - двостороння реституція - повернення сторін недійсного правочину до попереднього стану, тобто становища, яке існувало до його вчинення (абз. 2 ч. 1 ст. 216 ЦК України); 2) додатковий - відшкодування збитків і моральної шкоди винною стороною на користь другої сторони недійсного правочину та третьої особи, якщо їх завдано у зв`язку із вчиненням такого правочину (ч. 2 ст. 216 цього кодексу). Правові наслідки, передбачені ч. ч. 1, 2 ст. 216 ЦК України, застосовуються, якщо законом не встановлені особливі умови їх застосування або особливі правові наслідки окремих видів недійсних правочинів (ч. 3 ст. 216 ЦК України).

Враховуючи вищенаведені висновки Великої Палати Верховного Суду, а також додатково здійснюючи аналіз ст. 216 ЦК України, Верховний Суд у постанові від 09.10.2024 у справі № 904/205/23 дійшов таких висновків, які Верховним Судом враховуються при перегляді цієї справи з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України:

" відповідно до усталеної практики Верховного Суду щодо договорів оренди (найму) підстави недійсності правочину визначаються на момент укладення правочину, однак застосування наслідків недійсності такого правочину (з урахуванням специфіки правовідносин) можливе лише на майбутнє, та, як правило, має наслідком повернення об`єкта оренди.

Водночас, за обставинами цієї справи господарські суди попередніх інстанцій встановили, що ТОВ набуло право на земельну ділянку внаслідок укладення договору купівлі-продажу нерухомого майна та подальшого поділу земельної ділянки. При цьому прокурором не оскаржуються ані підстави набуття права на нерухоме майно, ані обставини, пов`язані з поділом земельної ділянки та наданням її в користування. Свої вимоги він обґрунтовує по суті порушенням законодавства щодо визначення ціни договору.

5.50. Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у постанові від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22 дійшов таких висновків. У разі набуття права власності на нерухомість, яка розташована на частині земельної ділянки, наданій іншій особі на праві постійного користування, право на оформлення землекористування для обслуговування такої нерухомості виникає автоматично в силу принципу єдності долі нерухомості і земельної ділянки та не вимагає отримання згоди постійного землекористувача. У цьому контексті судова палата також вважає за необхідне звернути увагу на процедуру оформлення права користування земельною ділянкою під нерухомим майном за власником нерухомості. Порядок надання земельних ділянок державної та комунальної власності в користування регулюється ст. ст. 123, 124 ЗК України. Відповідно до ч. ч. 1, 2 та 4 ст. 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: 1) надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; 2) формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання). Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу (п. п. 56-59 постанови).

5.51.В такий спосіб, вимога прокурора про повернення земельної ділянки за встановлених судами обставин справи не є необхідною, а її відсутність не має наслідком неефективність обраного способу захисту.

5.52. Водночас визнання недійсним договору оренди, для якого орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, способу та умов розрахунків, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату є істотною умовою та визначена з порушенням законодавства, є належним та ефективним способом захисту. Так, ст. 21 Закону України "Про оренду землі" передбачено, що орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі. Розмір, умови і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України (2755-17) ). Обчислення розміру орендної плати за землю здійснюється з урахуванням індексів інфляції, якщо інше не передбачено договором оренди. У разі визнання у судовому порядку договору оренди землі недійсним отримана орендодавцем орендна плата за фактичний строк оренди землі не повертається.

5.53. Так, за загальним правилом підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені ч. ч. 1-3, 5 та 6 ст. 203 цього Кодексу (ч. 1 ст. 215 ЦК України). В такий спосіб для визнання недійсним договору позивачеві достатньо довести наявність таких обставин: зміст правочину суперечить Цивільному кодексу України (435-15) , іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам; особа, яка вчинила правочин, не мала необхідного обсягу цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину не було вільним та не відповідало його внутрішній волі; правочин не був спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним; правочин, що вчиняється батьками (усиновлювачами) суперечить правам та інтересам їхніх малолітніх, неповнолітніх чи непрацездатних дітей.

5.54. З урахуванням викладеного, за таких встановлених обставин справи щодо порушення законодавства щодо визначення розміру орендної плати та відсутності порушень щодо підстав набуття права на земельну ділянку Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції щодо можливості визнання оспорюваного договору недійсним без обов`язкового застосування наслідків недійсності правочину у вигляді повернення земельної ділянки, оскільки саме по собі визнання недійсним такого договору вимагатиме від сторін оформлення користування земельною ділянкою в порядку встановленому земельним законодавством, а отже досягається мета звернення прокурора з позовом".

Однак, суди попередніх інстанцій не здійснили належної оцінки доводам позовної заяви, не врахували того, що у цьому випадку прокурор (при оспорюванні договору оренди землі) не погоджується саме із визначеним Радою кодом цільового використання спірної земельної ділянки, що, на його думку, впливає на нормативну грошову оцінку земельної ділянки (п. 5 договору), орендну плату (п. 9 договору), тобто, що свої вимоги фактично обґрунтовує порушенням законодавства щодо визначення ціни договору, а не оспорює правомірність набуття відповідачем -2 права на земельну ділянку, чи на майно, яке на ній знаходиться. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, що прокурор звернувся із неналежним та неефективним способом захисту прав в частині визнання недійсним оскаржуваного договору. Такі висновки судів не узгоджуються із висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22, від 09.10.2024 у справі № 904/205/23.

Верховний Суд зазначає, що оскільки господарські суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, на які посилається прокурор у касаційній скарзі, допустили порушення норм матеріального права; належним чином не встановили: чи звернувся прокурор з ефективним/неефективним способом захисту прав з огляду на предмет і підстави цього позову; чи дія Рада відповідно до вимог законодавства при прийнятті оскаржуваного рішення та наявність/відсутність підстав для задоволення цього позову з наведених прокурором обставин, то Верховний Суд, переглянувши у касаційному порядку оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, дійшов висновку, що постанова суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

При новому розгляді справи необхідно врахувати вище викладене, для правильного вирішення спору більш ретельно на підставі наявних у матеріалах справи документів з`ясувати, чи звернувся прокурор з ефективним/неефективним способом захисту прав, які вважає порушеними та за умови встановлення їх ефективності - перевірити наявність/відсутність підстав для визнання оскаржуваного рішення ради незаконним, а договору - недійсним. Відповідно до вимог закону, який регулює спірні правовідносини, вирішити спір та ухвалити судове рішення, яке відповідає вимогам ст. ст. 236 - 238 ГПК України.