826/5751/17 Про скасування припису Державної архітектурно-будівельної інспекції та постанови - 10.09.2020 Прийняття

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Кушнер" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування припису та постанови, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Федорчука А.Б., Качура І.А., Келеберди В.І. від 12 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П., Земляної Г.В. від 15 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У квітні 2017 року товариства з обмеженою відповідальністю "Кушнер" (далі - ТОВ "Кушнер", позивач), звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київської області (далі -ДАБІ України, відповідач), в якому просило скасувати припис № С-2803/2 від 28 березня 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанову від 12 квітня 2017 року № 3-1204/2-10/10-43/1204/08/01 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Позов обґрунтовано тим, що перевірку позивача проведено з порушенням Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (553-2011-п) (далі - порядок № 553), а саме: неналежного повідомлення позивача, за відсутності позивача або його представника. Також зазначено, що оскаржувані рішення є протиправними та необґрунтованими, оскільки складені на підставі помилкових висновків щодо порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не надано належних доказів експлуатації позивачем частини складського приміщення, яке реконструюється, а відтак висновки відповідача про порушення ТОВ "Кушнер" вимоги частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (461-2011-п) є необґрунтованим, що свідчить про протиправність прийнятих на підставі таких висновків припису № С-2803/2 від 28 березня 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови від 12 квітня 2017 року № 3-1204/2-10/10-43/1204/08/01 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки тому, що перевірку проведено з додержанням вимог Порядку № 553, оскільки під час перевірки був присутній уповноважений представник позивача за довіреністю, будь-яких зауважень до акта перевірки та протоколу останнім не висловлювалось.

Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що оскільки на момент проведення перевірки не було зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, ТОВ "Кушнер" не мало права експлуатувати цей об`єкт, враховуючи також, що проектною документацією підтверджується відсутність у будівлі складського приміщення будь-яких відокремлених (автономних) частин, які могли б експлуатуватися під час реконструкції.

Від ТОВ "Кушнер" відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу до суду подано 27 грудня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 1 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/5751/17, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу.

Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу від 9 березня 2017 року № 44 призначено проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Реконструкція складського приміщення по вул. Броварська, 148, в смт Велика Димерка, Броварського району, Київської області".

28 березня 2017 року посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція складського приміщення по вул. Броварська, 148, в смт. Велика Димерка, Броварського району, Київської області".

За результатом перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28 березня 2017 року.

Перевіркою встановлено наступне: складський комплекс експлуатується (використовується) позивачем без прийняття його в експлуатацію в установленому законом порядку, чим порушено вимоги частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (461-2011-п) .

На підставі акта перевірки відповідачем винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 28 березня 2017 року, яким вимагалось усунути допущені порушення у термін до 28 квітня 2017 року.

Крім того, відповідачем складено протокол від 28 березня 2017 року про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

За результатом розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийнято постанову від 12 квітня 2017 року № 3-1204/2-10/10-43/1204/08/01 про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в сумі 72000 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2018 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності" (3038-17) , "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.

Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок будівельних робіт.

Пунктом 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.

Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17 та від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що державний архітектурно-будівельний контроль проведено з метою перевірки достовірності даних, наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті "Проект реконструкції складського приміщення по вул. Броварська, 148 в смт Велика Димерка, Броварського району Київської області" від 21 лютого 2017 року № КС 082170521783, тобто за наявності підстав, визначених пунктом 7 Порядку № 553. Перевірку проведено у присутності представника ТОВ "Кушнер" за довіреністю ОСОБА_1 як того вимагає пункт 9 Порядку № 553.

За результатом перевірки складено акт від 28 березня 2017 року, який підписаний представником ТОВ "Кушнер" без зауважень, а також припис та протокол, які також вручені представнику позивача під підпис.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку про дотримання відповідачем під час проведення перевірки вимог Порядку № 553, що спростовує доводи скаржника у цій частині.

Стосовно доводів скаржника про те, що суди не надали належної правової оцінки тому, що під час перевірки виявлено порушення позивачем частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (461-2011-п) , оскільки ТОВ "Кушнер" здійснював експлуатацію складського приміщення без введення його до експлуатації, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частин першої та восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

Експлуатація закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Згідно пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (461-2011-п) експлуатація об`єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачене законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, що відповідачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 21 лютого 2017 року № КАС082170521783 "Реконструкція складського приміщення по вул. Броварська, 148, в смт Велика Димерка, Броварського району Київської області".

Відповідно до пункту 3.21 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" реконструкція - перебудова введеного в експлуатацію в установленому порядку об`єкта будівництва, що передбачає зміну його геометричних розмірів та/або функціонального призначення, внаслідок чого відбувається зміна основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність тощо), забезпечується удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та якості послуг.

Реконструкція передбачає повне або часткове збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об`єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності).

Пунктом 3.4 ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" передбачено, що автономна конструктивна система, відокремлена деформаційно-температурним, антисейсмічним (за потреби) швом, протипожежною стіною, має автономне інженерне забезпечення та закінчений цикл виробничого процесу (наприклад, блок-секція, дільниця тощо).

Отже, визначальною умовою для вирішення питання щодо необхідності призупинення робіт у приміщенні, яке не підлягає реконструкції, є його автономність від приміщень, що реконструюються.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до робочого проекту по реконструкції складського приміщення по вул. Броварська, 148, в смт Велика Димерка, Броварського району Київської області, копія якого міститься в матеріалах справи, складське приміщення загальної площі 6239,90 кв. м підлягає реконструкції внаслідок пожежі. Будівля являє собою одноповерхову двопрольотну споруду із сталевим каркасом. Площа, яка підлягає реконструкції, становить 475 кв. м.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що проводиться реконструкція частини складського приміщення вул. Броварська, 148, в смт Велика Димерка, Броварського району Київської області, а інша частина складського приміщення є автономною.

Оскільки відповідачем не надано до суду належних доказів експлуатації позивачем частини складського приміщення, яка реконструюється, суди першої та апеляційної інстанцій визнали необґрунтованими висновки відповідача про порушення позивачем вимоги частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 12 постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 "Питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (461-2011-п)

З огляду на вищезазначене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що у відповідача були відсутні законодавчо визначені підстави для винесення припису № С-2803/2 від 28 березня 2017 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови від 12 квітня 2017 року № 3-1204/2-10/10-43/1204/08/01 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, а тому оскаржувані рішення відповідача є протиправними та підлягають скасуванню.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи та прийнятті рішень, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі "Перес проти Франції" ("Perez v. France", заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі "Артіко проти Італії" (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі "Ван де Хурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі "Пелекі проти Греції" (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.