П/811/708/16 Про анулювання спеціального дозволу на користування надрами - 19.03.2019 Прийняття

на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року (у складі судді Притули К.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року (у складі колегії суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М., Панченко О.М.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

14 червня 2016 року Державна служба геології та надр України (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Регіонально інвестиційні технології" (далі також - ТОВ "Регіонально інвестиційні технології", відповідач), згідно з яким просить припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 2985 від 19 липня 2007 року, виданого ТОВ "Регіонально інвестиційні технології".

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що ТОВ "Регіонально інвестиційні технології" порушило законодавство в сфері надрокористування та не усунуло порушення, а отже, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами у відповідності до положень статті 26 Кодексу України про надра - у судовому порядку.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу, однак позивачем не надано до суду доказів такої незгоди відповідача, а її відсутність не може бути підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 10 січня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № П/811/708/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України (2747-15) ) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 07 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № П/811/708/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 18 березня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 19 березня 2019 року.

Одночасно з касаційною скаргою було заявлено клопотання про розгляд справи в судовому засіданні, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 18 березня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Державною службою геології та надр України надано Товариству з обмеженою відповідальністю "Регіонально інвестиційні технології" спеціальний дозвіл на користування надрами № 2985 від 19 липня 2007 року з метою комплексного геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки хромових руд та спільнозалягаючих корисних копалин, затвердження запасів ДКЗ України за промисловими категоріями Східно-Ліповеньківського рудопрояву Кіровоградської області, Голованівського району та укладено угоду про умови користування надрами.

18 вересня 2015 року Південним міжрегіональним сектором Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України було проведено перевірку ТОВ "Регіонально інвестиційні технології" з питань дотримання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), за наслідками якої складено акт від 18 вересня 2015 року № 60/2985-К.

Згідно з актом перевірки, були виявлені наступні порушення:

- відсутній проект ДПР руд в корах вивітрювання;

- не розпочата дослідно-промислова розробка;

- на розгляд комісії не надана форма 3-ГР ;

- не розпочаті лабораторні роботи і технологічне випробування;

- не внесені зміни до спеціального дозволу № 2985 від 19 липня 2007 року та Угоди про умови користування надрами у зв'язку з відміною обов'язкового моніторингу та наукового супроводження відповідно до Постанови КМУ № 42 від 28 січня 2015 року "Деякі питання дерегуляції господарської діяльності" (42-2015-п) .

На підставі акта перевірки, 18 вересня 2015 року Південним міжрегіональним сектором Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України видано припис № 60/2985-К, яким зобов'язано відповідача, у строк до 20 жовтня 2015 року усунути зазначені в акті перевірки порушення та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушень.

18 листопада 2016 року позивачем видано наказ № 374, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 2985 від 19 липня 2007 року, наданого ТОВ "Регіонально Інвестиційні технології".

Листом від 26 листопада 2015 року № 15660/13/14-15 Держгеонадра України повідомило відповідача про зупинення дії спеціального дозволу та запропонувало протягом 30 днів усунути порушення умови користування надрами, конверт повернувся на адресу позивача із зазначенням "за закінченням встановленого строку зберігання".

29 січня 2016 року Держгеонадрами України було направлено лист на адресу ТОВ "Регіонально Інвестиційні технології" за № 1356/13/14-16, в якому зазначалось про необхідність надати у 15 денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами рудопрояву Східно-Липовеньківського, згідно із спеціальним дозволом на користування надрами № 2985 від 19 липня 2007 року, конверт повернувся на адресу позивача без вручення.

17 березня 2016 року позивачем було повторно направлено лист відповідачу про необхідність надати у 15 денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, який отримано відповідачем 05 квітня 2016 року.

Припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами є предметом спору переданого на вирішення суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права відмовлено в задоволенні позовних вимог. Зокрема, зазначає, що суд першої та апеляційної інстанції при відмові у задоволенні позовних вимог дійшов висновку, що судовий порядок вирішення питання припинення права користування надрами передбачений у разі незгоди користувача з анулюванням спеціального дозволу на користування надрами, тобто у разі наявності спору з цього приводу, однак позивачем не надано до суду доказів такої незгоди відповідача, а її відсутність не може бути підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.

З огляду на таке, на думку позивача, можна дійти до висновку, що у разі відсутності згоди/незгоди від надрокористувача (відповідача) припинити право користування надрами в судовому порядку буде взагалі неможливо, а якщо таке питання буде вирішувати орган, який надав надра у користування, а в подальшому оскарження надрокористувачем таких дій у суді, суд буде на стороні надрокористувача.

Також, позивач просить звернути увагу суду на те, що відповідач наділений не правом, а обов'язком вчасно усунути виявлені порушення. Неусунення у встановлений строк виявлених порушень є виключною виною відповідача, при тому, що позивачем надано значний термін для здійснення дій, направлених на усунення порушень, а ненадання згоди/незгоди відповідачем на припинення права користування надрами згідно спецдозволу № 2985 від 19 липня 2007 року та невчинення певних дій направлених на повне усунення порушень, не звільняє від відповідальності.

Наведене, на думку позивача, свідчить про неповне з'ясування судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, що мають значення для вирішення спору, а отже оскаржувані рішення прийняті з порушенням вимог статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) щодо всебічного, повного та об'єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності, а отже такими, що суперечать чинному законодавству.

26 січня 2017 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2016 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра (132/94-ВР) , Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).

Так, статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Виключно з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами у користувача надр виникають права та обов'язки, передбачені Кодексом України про надра (132/94-ВР) та Порядком № 615.

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра слідує, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом надання їм права вимагати (шляхом надання/висловлення письмової незгоди) від уповноваженого органу судової, а не адміністративної процедури припинення права користування надрами. При цьому, законом презюмується, що саме судовий порядок є додатковою гарантією ефективного захисту прав надрокористувача, що і було забезпечено позивачем у цій справі шляхом звернення до суду.

Отже, орган, який від імені держави надав дозвіл на користування надрами, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 26 Кодексу України "Про надра", лише за наявності згоди на це користувача надрами.

При цьому, передчасним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що ненадходження до Державної служби геології та надр України від ТОВ "Регіонально інвестиційні технології" заперечень щодо припиненням права користування надрами є доказом відсутності таких заперечень та, відповідно, спору з цього питання, у зв'язку з чим відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу у судовому порядку.

Верховним Судом у постанові від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17 та від 22 січня 2019 року у справі № 810/3865/17 вже висловлювалась правова позиція з приводу застосування положень частини першої статті 26 Кодексу України про надра. Зокрема, згідно з цією позицією ненадходження будь-якої інформації від надрокористувача з приводу питання про анулювання спеціального дозволу не може розцінюватися, як відсутність заперечень.

З огляду на вищезазначене, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до передчасного висновку про відсутність підстав для вирішення питання про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, наданого ТОВ "Регіонально інвестиційні технології", у судовому порядку і на цій підставі відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Разом з тим, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, суди фактично не перевірили наявність/відсутність підстав для прийняття рішення про анулювання дозволу, не встановили факт порушення/відсутність порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які можуть бути підставою для прийняття рішення про анулювання дозволу, тобто не розглянули справу по суті.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 (v016p710-12) , Конституція України (254к/96-ВР) гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом ( рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011 (v013p710-11) ).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (995_004) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд дійшов до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій не вжито всіх передбачених законом заходів, необхідних для повного і всебічного з'ясування всіх обставин у справі, підтверджених доказами.

Допущені порушення судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права призвели до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід належним чином з'ясувати всі обставини справи, дослідити наявні докази, дати їм та доводам сторін належну правову оцінку, встановити дійсний характер правовідносин, що склалися між сторонами, суть права, про захист якого позивач звернувся до адміністративного суду.