826/11189/15 Про визнання протиправним в частині відмови у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю і скасування рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату в частині відмови у видачі свідоцтва про право на зайняття особи нотаріальною діяльністю - 25.10.2018 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України, третя особа - Міністерство юстиції України, про визнання протиправним та скасування в частині рішення, зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2016 року (прийняту у складі головуючого судді Шулежка В.П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2016 року (прийняту колегією суддів у складі головуючого судді - Грибан І.О., суддів: Коротких А. Ю., Парінова А.Б.,)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України, третя особа - Міністерство юстиції України, в якому просила:

1.1. визнати протиправним в частині відмови у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1 і скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату від 25.05.2015 № 1 в частині відмови у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1;

1.2. зобов'язати ВККН зарахувати відповідь позивача по задачі № 3 як правильну та оцінити її в 5 балів; зобов'язати ВККН зарахувати відповідь позивача по завданню "проект нотаріального документа", а саме: "проект Свідоцтва про право на спадщину за законом" як правильну та оцінити її в 5 балів;

1.3. зобов'язати ВККН внести зміни до протоколу ВККН, відповідно до яких позивач вважається такою, що склала кваліфікаційний іспит 25.05.2015;

1.4. зобов'язати ВККН повторно розглянути питання з приводу видачі Міністерством юстиції України свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1.

2. Позовна заява мотивована тим, що рішення ВККН від 25.05.2015 № 1 "Про відмову у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1" протиправним та необ'єктивним, оскільки питання на іспиті були сформульовані некоректно, а вирішення позивачем задачі № 3 та завдання "проект нотаріального документа", які були складовою частиною цього іспиту, оцінені невірно.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Рішення судів мотивовані відсутністю належних правових підстав для визнання протиправним та скасування рішення ВККН від 25.05.2015 № 1 в частині відмови у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю позивачу. При цьому, суди зазначили, що виконання повноважень, які покладені на відповідача, в тому числі щодо оцінювання теоретичної та практичної частин електронного анонімного тестування, прийняття відповідного рішення за результатами такого оцінювання за своєю правовою природою є його виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями),а, отже, втручання суду в дискреційні повноваження такого органу виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 квітня 2016 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 лютого 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2016 року.

7. Верховний Суд ухвалою від 24 жовтня 2018 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.

8. Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки доводам позивача стосовно порушення відповідачем порядку проведення та оцінювання кваліфікаційного іспиту. Крім того, касатор зазначила, що судом першої інстанції в порушення статті 24 КАС України розглянуто справу одноособово, а суд апеляційної інстанції дану обставину проігнорував.

9. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. 25.05.2015 позивач брала участь у складанні кваліфікаційного іспиту у ВККН, за результатами якого рішенням Комісії від 25 травня 2015 року ОСОБА_1 було відмовлено у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

11. Листом Міністерством юстиції України від 26.05.2015 № 5392-0-32-15/13 направлено на адресу позивача витяг з Рішення Комісії від 25.05.2015.

12. Вважаючи рішення ВККН від 25.05.2015 № 1 "Про відмову у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1" протиправним та необ'єктивним, позивач звернулась з даним позовом до суду.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

13. Конституція України (254к/96-ВР) .

13.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) .

14.1. Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14.2. Стаття 9. Суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

15. Закон України "Про нотаріат" № 3425-XII (3425-12) (далі - Закон № 3425).

15.1. Стаття 1. Нотаріат в Україні це система органів і посадових осіб, на які покладено обов'язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).

15.2. Стаття 10. Для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю, та вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю при Міністерстві юстиції України утворюється Вища кваліфікаційна комісія нотаріату. Персональний склад Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату затверджується наказом Міністерства юстиції України.

На підставі результатів складеного іспиту Вища кваліфікаційна комісія нотаріату приймає рішення про видачу (або відмову у видачі) Міністерством юстиції України свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

16. Порядку допуску осіб до складання кваліфікаційного іспиту та проведення кваліфікаційного іспиту Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 28.07.2011 № 1905/5 (z0926-11) (далі - Порядок № 1905/5).

16.1. Пункт 20. Об'єктивність проведення кваліфікаційного іспиту забезпечується рівними для всіх осіб умовами щодо доступу до інформації стосовно процедури проведення іспиту, місця складання та тривалості іспиту, а також щодо кількості та ступеня складності екзаменаційних завдань та відкритості інформації про результати іспиту.

16.2. Пункти 22, 24. Кваліфікаційний іспит здійснюється у вигляді електронного анонімного тестування. Екзаменаційні завдання формуються безпосередньо системою для кожної особи індивідуально шляхом генерування у довільній формі переліку тестових питань та завдань. Електронне анонімне тестування складається з теоретичної та практичної частин.

16.3. Пункт 26. Перед початком кваліфікаційного іспиту особи, які беруть участь у його складанні, отримують у секретаря Комісії на вибір ім'я входу та відповідний пароль, необхідні для реєстрації у системі. Ім'я входу та відповідний пароль надаються у запечатаному вигляді. Другий примірник імені входу відрізається секретарем Комісії, скріплюється підписом особи із зазначенням її прізвища, імені та по батькові та розкривається лише після перевірки роботи для її ідентифікації.

16.4. Пункти 31, 32, 36, 40. Оцінювання теоретичної частини електронного анонімного тестування здійснюється системою. Теоретична частина вважається виконаною, якщо набрано не менше сімдесяти двох балів. У цьому випадку особа автоматично допускається системою до практичної частини. Оцінювання практичної частини електронного анонімного тестування здійснюється системою. Практична частина електронного анонімного тестування вважається виконаною, а особа такою, що склала кваліфікаційний іспит, якщо за результатами її виконання набрано не менше сорока балів.

16.5. Пункти 41, 42, 44. Результати виконання практичної частини електронного анонімного тестування виводяться системою у вигляді відповідного повідомлення. Після закінчення виконання електронного анонімного тестування всіма особами або часу, відведеного для його виконання, секретарем Комісії формується та роздруковується екзаменаційна відомість. Після закінчення кваліфікаційного іспиту секретарем Комісії складається протокол, у якому зазначаються час та місце проведення кваліфікаційного іспиту; прізвища, імена та по батькові присутніх членів Комісії; прізвища, імена та по батькові, реквізити паспортів, місце реєстрації осіб, що складають кваліфікаційний іспит; результати електронного анонімного тестування із зазначенням отриманого особами імені доступу; прізвища, імена та по батькові осіб, які склали та які не склали кваліфікаційний іспит.

16.6. Пункт 45. Комісія на підставі результатів складеного кваліфікаційного іспиту приймає рішення про: видачу або відмову у видачі Міністерством юстиції України свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; підтвердження (або непідтвердження) кваліфікації особою, яка складала кваліфікаційний іспит для підтвердження кваліфікації.

17. Положення про Вищу кваліфікаційну комісію нотаріату, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2011 року № 923 (923-2011-п) (далі - Положення № 923).

17.1. Пункт 3. Основними завданнями комісії є: визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю; вирішення питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Як вірно зазначено судами, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

20. Тобто, за змістом вказаної правової норми вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а саме в захисті прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку держави.

Такий підхід відповідає принципу поділу влади, що встановлений Конституцією України (254к/96-ВР) та уособлений в інших нормативно-правових актах, який заперечує надання суду повноважень втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

21. Під дискреційними повноваженнями слід розуміти встановлені законом права і обов'язки владних суб'єктів, які визначають ступінь самостійності їх реалізації з урахуванням принципу верховенства права і полягають у тому, що при вчиненні дій та прийнятті рішень владний суб'єкт здійснює свої повноваження з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих дій або рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин (Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 від 11 березня 1980 року).

Завдання правосуддя полягає в гарантуванні дотримання вимог права та контролю за легітимністю прийняття рішень.

В даному випадку відповідач - Вища кваліфікаційна комісія нотаріату, як суб'єкт владних повноважень, наділений повноваженнями щодо визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір займатися нотаріальною діяльністю.

Перевіряючи законність спірного рішення, суд вважає за необхідне підкреслити, що за своєю правовою природою повноваження Комісії в частині підтвердження здатності особи займатися нотаріальною діяльністю є дискреційними та її виключною компетенцією як уповноваженого законом органу при Міністерстві юстиції України.

Отже, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, позовні вимоги в частині зобов'язання Комісії вчинити дії щодо оцінювання електронного анонімного тестування та прийняття за його результатами відповідного рішення, в даному випадку є формою втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

22. Разом з тим, статтею 10 Закону України "Про нотаріат" № 3425-XII передбачено можливість оскарження рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату до суду.

В даному випадку предметом судового розгляду може бути дотримання відповідачем встановленої процедури проведення іспиту та винесення за його результатами відповідного рішення.

23. З цього приводу судами встановлено, що за результатами виконання теоретичної частини електронного анонімного тестування позивач набрала 89 балів та була допущена до виконання практичної частини електронного анонімного тестування.

24. За результатами виконання практичної частини електронного анонімного тестування позивач набрала 37 балів, що є меншим, ніж мінімально встановлено пунктом 40 Порядку № 1905/5.

25. Враховуючи викладене, позивач відповідно до пункту 40 Порядку № 1905/5 вважається такою, що не склала кваліфікаційний іспит, оскільки набрала менше сорока балів.

26. Касатор стверджує, що не зарахування 10 балів за виконання практичної частини тестування сталося через невідповідність завдань системи електронного анонімного тестування та відповідей на них вимогами чинного законодавства, та застосування в закодованих правильних відповідях законодавства, яке втратило чинність. Дані обставини, на думку позивача, свідчать про протиправність оскаржуваного рішення Комісії.

27. Колегія суддів звертає увагу, що оцінювання практичної частини електронного анонімного тестування здійснюється системою. Тобто, саме система визначає правильність відповідей, а не відповідач, який приймає рішення у відповідності до результатів, що виводяться системою у вигляді відповідних повідомлень.

Зазначені обставини виключають протиправність дій відповідача стосовно визначення результатів іспиту.

28. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

29. Стосовно доводів касатора про те, що судом першої інстанції в порушення статті 24 КАС України справу розглянуто одноособово, а суд апеляційної інстанції дану обставину проігнорував, колегія суддів зазначає наступне.

30. Статтею 24 КАС України в редакції, яка діяла на момент розгляду справи судом першої інстанції, передбачено, що адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

Статтею 10 Закону України "Про нотаріат" встановлено, що на підставі результатів складеного іспиту Вища кваліфікаційна комісія нотаріату приймає рішення про видачу (або відмову у видачі) Міністерством юстиції України свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Із даної норми слідує, що за наслідками прийнятого Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату рішення Міністерство юстиції України видає особі свідоцтво на право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Відповідно, правовідносини, які виникають між фізичною особою та Міністерством юстиції України на стадії видання такого свідоцтва підпадають під регулювання статті 24 КАС України щодо вирішення спорів судом першої інстанції колегією у складі трьох суддів.

Разом з тим, предметом оскарження в даному випадку є рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату про відмову у видачі свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю ОСОБА_1.

У зв'язку з вищенаведеним, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правомірно розглянуто дану справу у складі одного судді, а тому підстави для скасування рішень з цією підстави - відсутні.

31. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

32. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

33. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.