Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді Желтобрюх І.Л., суддів Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області

на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2015 (колегія у складі суддів: Котік Т.С., Жизневської А.В., Малахової Н.М.)

у справі № 806/5189/14

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач-1, МВС України),

та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області (далі - відповідач-2, УМВС України в Житомирській області)

про визнання протиправним та скасування наказів, поновлення на роботі,

ОСОБА_1 звернувся у листопаді 2014 року до Житомирського окружного адміністративного суду з вказаним позовом та просив визнати протиправними та скасувати накази МВС України від 25.09.2014 за № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області", від 25.10.2014 за № 2207 о/с та наказ УМВС України в Житомирській області від 07.11.2014 за № 358 о/с "Про оголошення наказу МВС України від 25.10.2014 № 2227 о/с". Також, просив поновити його на посаді начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області з моменту звільнення. В обґрунтування вимог зазначав, що при виданні зазначених наказів відповідачами не було дотримано вимог нормативних актів, що регулюють порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення із займаної посади. Також, позивач посилається на те, що наказ від 07.11.2014 видано УМВС України в Житомирській області за межами його повноважень, під час його тимчасової непрацездатності.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2015 в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2015 апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково: постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2015 скасовано в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправними, скасування наказів від 25.09.2014 і від 25.10.2014 та в частині поновлення на посаді, прийнято нову постанову у вказаній частині; визнано протиправним та скасовано наказ МВС України від 25.09.2014 № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області" в частині притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області; визнано протиправним та скасовано наказ МВС України від 25.10.2014 № 2227 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області; поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області з моменту звільнення. В решті судове рішення залишено без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 03.10.1994 проходив службу в органах внутрішніх справ України, що підтверджується відомостями з трудової книжки та відповідною довідкою.

Наказом УМВС України в Житомирській області від 29.05.2014 № 148 о/с на підполковника міліції ОСОБА_1 було покладено тимчасове виконання службових обов'язків начальника Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області.

11.07.2014 наказом № 1266 о/с МВС України в Житомирській області, відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, підполковника міліції ОСОБА_1 було призначено на посаду начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області. Виданий наказ було продубльовано наказом УМВС України в Житомирській області від 14.07.2014 № 215.

Наказом МВС України від 25.09.2014 № 993 було призначено службове розслідування за фактами незабезпечення належної організації службової діяльності підпорядкованих підрозділів заступником начальника - начальником міліції громадської безпеки УМВС України в Житомирській області Лебедем Ю.М., керівниками УБОЗ, Житомирського, Коростишівського міських відділів, Володарсько-Волинського, Коростишівського, Олевського та Радомишльського районних відділів, що призвело до порушення працівниками цих підрозділів порушень вимог нормативно-розпорядчих документів МВС України, виявлених в ході позапланового інспектування.

Підставою для проведення службового розслідування стали результати позапланового комплексного інспектування службової діяльності УМВС України в Житомирській області, яку проведено з 26.08.2014 по 12.09.2014.

За результатами службового розслідування складено висновок, який 25.09.2014 затверджено Міністром внутрішніх справ України.

Згідно з висновком, факти вчинення дисциплінарних проступків, пов'язаних з незабезпеченням належної організації службової діяльності підпорядкованих підрозділів заступником начальника УМВС України в Житомирській області - начальником міліції громадської безпеки полковником міліції Лебедем Ю.М., керівниками УБОЗ УМВС, Житомирського, Коростенського МВ, Володарсько-Волинського, Олевського, Радомишльського РВ, призвели до допущення працівниками цих підрозділів порушень вимог нормативних та організаційно-розпорядчих документів МВС України, виявлених в у ході позапланового інспектування визнано такими, що підтвердилися.

Зокрема, у висновку зазначено, що такі порушення стали можливими внаслідок того, що начальник Житомирського міського відділу полковник міліції ОСОБА_1, діючи з порушенням: пункту 4.1 Інструкції з організації діяльності чергових частин - належним чином роботу чергової частини міськвідділу не організував; пункту 1.4 Положення про роботу зі зверненнями громадян, - діяльність на цьому напрямку належним чином не забезпечив; пункту 4.1 Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, затвердженої наказом МВС України від 19.11.2012 № 1050 (z2095-12) (далі - Інструкція № 1050), - не вжив заходів щодо контролю за належним станом обліково-реєстраційної дисципліни; пункту 17.3 Інструкції про ІТТ, - не вжив заходів щодо дотримання умов перебування затриманих осіб в ІТТ; пункту 12 Інструкції із забезпечення зберіганням зброї в чергових частинах, - не проконтролював дотримання встановленого порядку зберігання та обліку озброєння й спеціальних засобів; пункту 9.1 Інструкції з адміндіяльності, - не проконтролював дотримання встановленого порядку здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення; підпункту 5.1.1 пункту 5.1 Інструкції щодо протидії наркозлочинності, - не вжив заходів щодо вдосконалення діяльності органу внутрішніх справ з припинення та розкриття кримінальних правопорушень у сфері незаконного обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів; пункту 30 Інструкції з організації планування, не забезпечив - контроль за своєчасною реалізацією заходів, визначених планами роботи міськвідділу; пункту 1.4 Інструкції з організації взаємодії органів досудового розслідування з іншими органами та підрозділами внутрішніх справ у попередженні, виявленні та розслідуванні кримінальних правопорушень, затвердженої наказом МВС України від 14.08.2012 № 700 (далі - Інструкція № 700), - неналежно організував взаємодію слідчих підрозділів з іншими органами та підрозділами внутрішніх справ при попередженні, виявленні й розслідуванні кримінальних правопорушень.

За результатами, викладеними у висновку службового розслідування від 25.09.2014, винесено наказ від 25.09.2014 № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області", яким звільнено позивача з посади начальника Житомирського міського відділу.

При дослідженні зазначених вище наказів та висновку службового розслідування судом апеляційної інстанції встановлено та вбачається з матеріалів справи, що призначення службового розслідування, його проведення комісією в складі 20 осіб, складання та затвердження висновків службового розслідування, прийняття наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності відбулося протягом одного дня - 25.09.2014.

З пояснень представника відповідача судом апеляційної інстанції встановлено, що фактично службове розслідування не проводилося, оскільки порушення, які зазначено у висновку службового розслідування від 25.09.2014, були виявлені за результатами позапланового комплексного інспектування службової діяльності УМВС України в Житомирській області, яку проведено з 26.08.2014 по 12.09.2014. Вказані обставини підтверджуються і висновком про результати службового розслідування, які затверджено 25.09.2014, в ньому, зокрема, зазначено, що на виконання наказу МВС України від 21.08.2014 № 931 проведено позапланове комплексне інспектування службової діяльності УМВС України в Житомирській області, в ході якого виявлено низку недоліків в організації службової діяльності окремих структурних підрозділів апарату та міськрайорганів УМВС України в Житомирській області. В той же час службове розслідування було призначено наказом від 25.09.2014 № 993.

Також, судом апеляційної інстанції встановлено, що пояснення були надані ОСОБА_1 20.09.2014, після проведення комплексного інспектування службової діяльності УМВС України в Житомирській області, на той час службове розслідування не було призначено.

25.09.2014 наказом МВС України за № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області" полковника міліції ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області.

Наказ МВС України від 25.09.2014 № 1129 було реалізовано шляхом видачі наказу МВС від 25.10.2014 № 2227 о/с, яким полковника міліції ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ за п. 45 "д" (в порядку дисциплінарного стягнення).

Разом з тим, судом апеляційної інстанції встановлено, що після винесення зазначеного наказу, позивач продовжував виконувати обов'язки начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області. Так, з часу винесення наказу про звільнення та по 28.10.2014 (дати з якої позивач перебував у відпустці) ним виносилися накази про притягнення до дисциплінарної відповідальності окремих працівників Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області. Також, згідно записів в книзі нарядів з 25.10.2014 по 28.10.2014 ОСОБА_1 як начальником міського відділу проводилися інструктажі та затверджувалися наряди про видачу зброї.

07.11.2014 наказом УМВС України в Житомирській області № 358 о/с "Про оголошення наказу МВС України від 25.10.2014 № 2227 о/с" оголошено зміст наказу МВС України від 25.10.2014 № 2227 та зараховано полковника міліції ОСОБА_1 у розпорядження УМВС України в Житомирській області.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновків, що зазначені накази прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд апеляційної інстанції, частково скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи в цій частині позовні вимоги, дійшов висновку про протиправність та скасування наказів від 25.09.2014 за № 1129 та від 25.10.2014 за № 2207 о/с та наявність підстав до поновлення позивача на роботі з моменту звільнення. Разом з тим, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу від 07.11.2014 № 358 о/с, оскільки ним лише було оголошено позивачу наказ МВС України від 25.10.2014 № 2227 о/с про звільнення останнього з посади начальника Житомирського МВ УМВС України в Житомирській області та зараховано в розпорядження цього ж УМВС для подальшого проходження служби.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач-1 подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції, як таку, що ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 18.02.2015.

Також не погоджуючись з прийнятим рішенням суду апеляційної інстанції касаційну скаргу подав відповідач-2, в якій просив постанову суду апеляційної інстанції скасувати як таку, що ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким справу направити на новий розгляд до Житомирського апеляційного адміністративного суду.

В обґрунтування вимог касаційних скарг відповідачі посилаються виключно на невідповідність висновків суду апеляційної інстанції обставинам справи.

Представником позивача 07.09.2015 подано до Вищого адміністративного суду України заперечення на касаційні скарги, в яких він вважає доводи та вимоги касаційних скарг незаконними та необґрунтованими, та просить залишити касаційні скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Аналізуючи доводи касаційних скарг відповідачів, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційних скарг, виходячи з такого.

Правовий статус та засади діяльності міліції в Україні визначено Законом України "Про міліцію" (565-12) .

Відповідно до частини 1 статті 18 Закону України "Про міліцію" порядок та умови проходження служби в міліції визначено Положенням про проходження служби особовим складом органів внутрішніх справ, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29.07.1991 № 114 (114-91-п) (далі - Положення № 114).

Пунктом 10 Положення № 114 (114-91-п) передбачено, що відповідальність осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, що випливає з умов служби, визначається законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням. Законом України від 22.02.2006 № 3460-IV "Про дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України" (3460-15) (далі - Дисциплінарний статут) визначено сутність службової дисципліни, обов'язки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України стосовно її дотримання, види заохочень та дисциплінарних стягнень, порядок і права начальників щодо їх застосування, а також порядок оскарження дисциплінарних стягнень.

Так, статтею 1 Дисциплінарного Статуту визначено, що службова дисципліна - це дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України.

Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.

Порядок накладання дисциплінарних стягнень урегульовано ст. 14 зазначеного Статуту. Зокрема, ч. 1 вказаної статті передбачено, що з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

В свою чергу, порядок проведення службового розслідування урегульовано Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, яку затверджено наказом МВС України від 12.03.2013 № 230 (z0541-13) (далі - Інструкція № 230).

Пунктом 6.3 Інструкції № 230 (z0541-13) визначено права особи рядового або начальницького складу, стосовно якої проводиться службове розслідування, зокрема, така особа має право: брати участь у службовому розслідуванні, у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, в установленому порядку подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; висловлювати письмові зауваження щодо об'єктивності та повноти проведення службового розслідування, дій або бездіяльності службової особи (осіб), яка (і) його проводить (ять); відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; за письмовим рапортом ознайомлюватися з висновком службового розслідування, а також з матеріалами, зібраними в процесі його проведення, у частині, яка її стосується, крім випадків, визначених законодавством України; оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування, у строки і в порядку, що визначені законодавством України.

Також, в даному пункті Інструкції № 230 (z0541-13) зазначено, що забороняється затверджувати висновок службового розслідування без отримання від особи рядового або начальницького складу письмового пояснення або за відсутності акта про її відмову в наданні письмового пояснення. Небажання особи рядового або начальницького складу, відносно якої проводиться службове розслідування, надавати пояснення не перешкоджає затвердженню висновку службового розслідування та накладенню дисциплінарного стягнення.

Відповідні положення Інструкції № 230 (z0541-13) знаходять своє відображення і в положеннях Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України.

Так, відповідно до частини 5 статті 14 Дисциплінарного статуту, перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення.

При розгляді справи судом апеляційної інстанції встановлено, що про призначення та проведення службового розслідування позивача не було повідомлено. Так само, не відбиралися у позивача і письмові пояснення. Доказів на підтвердження того, що позивач відмовився надавати такі пояснення не надано та не встановлено судом апеляційної інстанції.

Порядок організації та проведення комплексних інспектувань, цільових та контрольних перевірок службової діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ України передбачено Інструкцією, яку затверджено наказом МВС України від 21.08.2013 № 808 (z1802-13) .

Відповідно до п. 7.10. Інструкції, у разі якщо за висновками проведеного комплексного інспектування, контрольної перевірки стан службової діяльності органу (підрозділу) внутрішніх справ оцінюється як незадовільний, керівник Головного штабу МВС України (штабів ГУМВС, УМВС) або особа, яка виконує його обов'язки, подає на розгляд Міністра внутрішніх справ України, керівників ГУМВС, УМВС пропозиції щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників та/або заступників керівників органів (підрозділів) внутрішніх справ, які перевірялися (п. 7.10. Інструкції).

Розділом VIII зазначеної Інструкції передбачено організацію контролю за усуненням недоліків, виявлених при перевірці. Зокрема, керівник органу (підрозділу) внутрішніх справ, де проводилися комплексне інспектування та контрольна перевірка, зобов'язаний упродовж 5 робочих днів після закінчення перевірки скласти план заходів з усунення виявлених недоліків (п. 8.1.).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що відповідно до вимог зазначеної Інструкції, позивачем як начальником Житомирського міського відділу, за період з 02.09.2014 по 03.10.2014 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності ряд посадових осіб, які допустили порушення, а саме: від 05.09.2014 № 250 (недоліки по розкриттю грабежів та розбійних нападів, злочинів пов'язаних з незаконним заволодінням транспортних засобів, недоліки по неналежному веденню контрольно-наглядових справ та справ контрольно-спостережного провадження, ОРС категорії "Захист" та ОРС категорії "Розшук", а також порушення щодо виконання доручень слідчих СВ Житомирського МВ); від 26.09.2014 № 296 (порушення обліково-реєстраційної дисципліни, недоліки у роботі з матеріалами кримінального характеру); від 03.10.2014 № 305 (порушення режимно-секретної діяльності); від 23.10.2014 № 307 (низький рівень знань зі службової підготовки та низький професійний рівень).

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що стан службової діяльності Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області не оцінювався як незадовільний, та відповідна особа Головного штабу МВС України не подавала на розгляд Міністра внутрішніх справ України пропозиції щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача.

З урахуванням вищезазначеного, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що коли службове розслідування проведено без дотримання вимог Інструкції № 230 (z0541-13) та статті 14 Дисциплінарного статуту, законні підстави для видачі наказу від 25.09.2014 № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області" в частині притягнення полковника міліції ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області були відсутні.

Окрім того, статтею 12 Дисциплінарного статуту визначено наступні види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.

При цьому, лише такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ, визначено частиною 15 статті 14 Дисциплінарного статуту як крайній захід дисциплінарного впливу.

Частиною 10 ст. 14 Дисциплінарного статуту передбачено, що при визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо.

Проте, як встановлено судом апеляційної інстанції та вбачається з матеріалів справи, відповідачем вказані чинники не враховувалися при застосуванні дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади. Доказів того, що порушення встановлені під час комплексного інспектування призвели до тяжких наслідків, такими діями заподіяно шкоду, не надано та не встановлено судом. Разом з тим, судом апеляційної інстанції було встановлено, що станом на час винесення наказу від 25.09.2014 № 1129, недоліки, виявлені в роботі міського відділу під час комплексного інспектування було усунуто та винних осіб притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Також, не було прийнято до уваги і ту обставину, що позивач раніше не притягувався до дисциплінарної відповідальності, посаду начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області обіймав з 29.05.2014, як виконуючий обов'язки, а з 14.07.2014 перебував на посаді начальника, в свою чергу як комплексне інспектування проводилося з 26.08.2014 по 12.09.2014.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про протиправність та скасування наказу від 25.09.2014 № 1129 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників окремих органів та підрозділів УМВС України в Житомирській області" в частині притягнення полковника міліції ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області та наказу від 25.10.2014 № 2227 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області, та про поновлення позивача на посаді начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області з моменту звільнення.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо безпідставності позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу УМВС України в Житомирській області від 07.11.2014 № 358 о/с, оскільки зазначеним наказом позивачу було оголошено лише наказ МВС України від 25.10.2014 № 2227 о/с про його звільнення з посади начальника Житомирського міського відділу УМВС України в Житомирській області та зараховано в розпорядження цього ж УМВС для подальшого проходження служби, що не порушує прав позивача та не створює для нього правових наслідків, оскільки його було звільнено на підставі наказу від 25.10.2014 № 2227 о/с.

Відповідно до ч. 3 ст. 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Отже, суд касаційної інстанції дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційні скарги залишаються без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2015 у справі № 806/5189/14 залишити без змін, а касаційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Житомирській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.