Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого суддів при секретарі судових засідань за участю представника Генеральної прокуратури України Зайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г., Корінець Ю.О., Кузнєцової Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2015 року у справі за позовом фермерського господарства "Пчани-Денькович" до Державної екологічної інспекції у Львівській області про визнання протиправними дій та скасування припису, -

Фермерське господарство "Пчани-Денькович" пред'явило позов до Державної екологічної інспекції у Львівській області про

визнання неправомірними дій Державної екологічної інспекції у Львівській області при проведенні перевірки та складанні акту № 1777/1899/06/1474 від 04 вересня 2013 року про здійснення перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами фермерським господарством "Пчани-Денькович";

визнання неправомірним та скасування припису Державної екологічної інспекції у Львівській області № 1777/1899/06/839 від 18 вересня 2013 року;

визнання неправомірними дій Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо складання та визначення розрахунку розміру збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів від 24 вересня 2013 року та по направленню претензії № 1026 (вих. №09-9286) від 17 жовтня 2013 року про відшкодування збитків.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2015 року апеляційну скаргу Фермерського господарства "Пчани-Денькович" задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про задоволення позовних вимог.

Визнано неправомірними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області по проведенню перевірки та складанні акту № 1777/1899/06/1474 від 04 вересня 2013 року про перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами фермерським господарством "Пчани-Денькович".

Визнано неправомірним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Львівській області № 1777/1899/06/839 від 18 вересня 2013 року.

Визнано неправомірними дії Державної екологічної інспекції у Львівській області щодо складання та визначення розрахунку розміру збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів від 24 вересня 2013 року та по направленню претензії № 1026 (вих. №09-9286) від 17 жовтня 2013 року про відшкодування збитків.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції скаржник оскаржив його.

У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція у Львівській області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просять рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Судами встановлено, що на підставі наказу відповідача від 27 серпня 2013 року № 568 в період з 04 вересня 2013 року по 17 вересня 2013 року Державною екологічною інспекцією була проведена планова перевірка фермерського господарства "Пчани-Денькович" (далі - ФГ "Пчани-Денькович") з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України за результатами якою був складений акт № 1777/1899/06/1474 від 04 вересня 2013 року.

Зі змісту акту вбачається, що ФГ "Пчани - Денькович" проводить безлімітне та без дозвільне утворення та розміщення відходів, що є порушенням статтей 32, 33 Закону України "Про відходи"; порушує правила первинного обліку поводження з відходами, а саме не веде журнал первинного обліку відходів, чим порушує статтю 17 Закону України "Про відходи"; ФГ "Пчани-Денькович" здійснило самовільне водокористування при відсутності дозволу на спеціальне водокористування внаслідок чого порушило статті 44, 48, 49, 110 Водного кодексу України; порушено правила ведення первинного обліку кількості вод, що забираються з водних об'єктів, а саме журнал первинного обліку кількості забраної води із свердловини не ведеться, що є порушенням статті 44 Водного кодексу України; підприємство порушило право державної власності на надра, а саме здійснюється самовільне користування надрами - забір підземних вод на виробничі потреби без спеціального дозволу на користування надрами, чим порушує статті 16, 19, 21, 23 Кодексу України про надра; ФГ "Пчани-Денькович" здійснюються викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря від стаціонарних джерел без дозволу спеціально уповноваженого органу виконавчої влади, що є порушенням статтей 7, 10, 11, 33 Закону України "Про охорону атмосферного повітря"; позивач здійснює засмічення земельних ділянок відходами чим порушує вимоги статтю 33 Закону України "Про відходи", статтю 164 Земельного кодексу України та статтю 35 Закону України "Про охорону земель".

На підставі даних акту перевірки з метою усунення позивачем порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, відповідачем винесено припис № 1777/1899/06/839 від 18 вересня 2013 року.

Згідно даного припису позивача зобов'язано протягом 10 днів після його отримання розробити план організаційно-технічних заходів з усунення виявлених недоліків, копії яких надати до Державної екологічної інспекції в Львівській області; не здійснювати безлімітне та бездозвільне утворення та розміщення відходів без відповідного дозволу; отримати дозвіл на розміщення відходів та ліміт на утворення та розміщення відходів; розробити та погодити паспорти на всі відходи підприємства; вести журнал первинного обліку відходів; не здійснювати викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря зі стаціонарних джерел без наявності відповідного дозволу; отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря; не здійснювати забір підземних прісних вод із свердловини для виробничих потреб до отримання спеціального дозволу на користування надрами; отримати спеціальний дозвіл на користування надрами; встановити водовимірний прилад; вести журнал обліку забраної води із свердловини; усунути засмічення земельних ділянок відходами.

На підставі даних акту перевірки відповідачем було складено розрахунок розмірів збитку, заподіяного державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог зазначив, що позивачем фактично оскаржено висновки акта перевірки щодо встановлених такою перевіркою порушень. І оскільки акт перевірки є носієм доказової інформації і не може розглядатися як рішення суб'єкта владних повноважень, а відтак не породжує настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права, обов'язки та законні інтереси у розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо розрахунку розміру збитків, заподіяних державі внаслідок самовільного використання водних ресурсів при відсутності дозвільних документів, то суд першої інстанції також виходив з того, що розрахунок не має ознак нормативно-правового акта чи акта індивідуальної дії, оскільки не містить обов'язкових приписів; розрахунок не є рішенням суб'єкта владних повноважень, дією чи бездіяльністю, які в даному випадку породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, у зв'язку з чим, також не підпадає під дію статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Оскільки за результатами проведеної Державною екологічною інспекцією перевірки було встановлено порушення позивачем дотримання вимог природоохоронного законодавства України, суд першої інстанції прийшов до висновку про законність припису Державної екологічної інспекції у Львівській області № 1777/1899/06/839 від 18 вересня 2013 року, в зв'язку із чим прийшов до висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції зазначив, що відповідачем було перевищено строк проведення планової перевірки на 5 робочих днів, без будь-яких правових підстав і всупереч встановленим імперативним вимогам спеціальних нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини в сфері організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, Львівським окружним адміністративним судом упущено той факт, що державні інспектори, які проводили перевірку діяли не на підставі, не у спосіб та не у межах повноважень, передбачених законодавством України.

Також суд апеляційної інстанції, пославшись на положення статтей 19, 21, 23 Кодексу України "Про надра", статтей 3, 11 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", прийшов до висновку, що дозвіл на спеціальне водокористування № УКР-2306-13/Льв при продуктивності водозабору до 300 куб.м. на добу є єдиним необхідним документом на основі якого позивач здійснює спеціальне водокористування, що виключає обов'язок позивача на отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Судом першої інстанції не було враховано, що підставою для пред'явлення претензії про відшкодування збитків, на думку відповідача, було здійснення в період з 2012 по 04 вересня 2013 року, ФГ "Пчани-Денькович" забору підземних прісних вод на виробничі потреби без дозволу на спеціальне водокористування та без спеціального дозволу на користування надрами, незважаючи на той факт, що необхідний дозвіл отримано 24 квітня 2013 року. Таким чином, апеляційний суд прийшов до висновку, що розрахунок збитків було проведено на підставі необґрунтованих відомостей про об'єм використаної води та за період, який визначено неправильно, внаслідок чого наявний факт неправомірного визначення суми збитків за використання води за період 2012 - по 04 вересня 2013 року.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією суду апеляційної інстанції не погоджується із огляду на наступне.

Компетенція Держекоінспекції визначена статтею 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

Під час реалізації своїх повноважень Держекоінспекція керується Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (877-16) .

Під час проведення планової перевірки представниками позивача не наголошувалося, що ФГ "Пчани-Денькович" відноситься до суб'єктів малого підприємництва, що підтверджується Актом перевірки № 1777/1899/06/1474.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання має право не допустити посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі порушення на думку суб'єкта господарювання порядку проведення перевірки.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що відповідач був допущений до проведення перевірки ФГ "Пчани-Денькович", отже формальні порушення порядку проведення перевірки жодним чином не можуть впливати на виявлені порушення, які приписом зобов'язано позивача усунути. Порушення строків проведення перевірки не може тягнути за собою протиправність самого припису та як наслідок, його скасування.

Під час перевірки дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства встановлено, що ФГ "Пчани-Денькович" проводить безлімітне та бездозвільне утворення та розміщення відходів.

Під час здійснення господарської діяльності позивача утворились тверді побутові відходи; відпрацьовані люмінесцентні лампи; відпрацьовані або пошкоджені автомобільні шини; масла та мастила моторні, трансмісійні інші зіпсовані або відпрацьовані; відхід деревини; відходи виробничо-технологічні вирощування та відгодівлі великої рогатої худоби.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про відходи" відходи будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, а також товари (продукція), що повністю або частково втратили свої споживчі властивості і не мають подальшого використання за місцем їх утворення чи виявлення і від яких їх власник позбувається, має намір або повинен позбутися шляхом утилізації чи видалення.

Згідно пункту "в" статті 17 Закону України "Про відходи" суб'єкти господарської діяльності у сфері поводження з відходами зобов'язані визначати склад і властивості відходів, що утворюються, а також за погодженням із уповноваженими органами виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища ступінь їх небезпечності для навколишнього природного середовища та здоров'я людини.

Пунктом "г" зазначеної статті передбачено, що суб'єкти господарської діяльності на основі матеріально-сировинних балансів виробництва виявляти і вести первинний поточний облік кількості, типу і складу відходів, що утворюються, збираються, перевозяться, зберігаються, обробляються, утилізуються, знешкоджуються та видаляються, і подавати щодо них статистичну звітність у встановленому порядку.

Пунктом "а" статті 32 Закону України "Про відходи" передбачено, що з метою обмеження та запобігання негативному впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини забороняється вести будь-яку господарську діяльність, пов'язану з утворенням відходів, без одержання від уповноважених органів виконавчої влади у сфері поводження з відходами лімітів на обсяги утворення та розміщення відходів.

Згідно класифікатора відходів ДК 005-96, затвердженого і веденого в дію наказом Держстандарту України від 29 лютого 1996 року № 89 (v0089217-96) до відходів, зокрема відносять залишкові продукти сільськогосподарського виробництва ( у тому числі твариництва). Згідно цього класифікатора, екскременти, сечовина та гній від худоби (включно струхлявіве сіно та солома) є відходами (код 0121.2.6.03.)

Позивач під час проведення перевірки паспортів на відходи не надав. Ліміти на утворення та розміщення відходів позивач не отримував, дозволи на розміщення та журнали первинного обліку відходів у підприємства немає.

Крім цього під час проведення перевірки були виявлені стаціонарні джерела викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, такі як млин, зерноочисна машина, автозаправочна станція, зварювальний пристрій, витяжні труби з корівника та свиноферми, що знаходились в робочому стані.

Згідно статті 11 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб'єкту господарювання, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря у позивач не отримував.

Проведеною перевіркою було встановлено що ФГ "Пчани-Денькович" за 2012 року та у період з 01 січня 2013 року по 04 вересня 2013 року здійснило самовільний забір підземних прісних вод для виробничих потреб об'ємом 42821,505 м. куб. із свердловини без спеціального дозволу на користування надрами. Ці дані об'єму використаної води відповідач встановив на підставі наданих ФГ "Пчани-Денькович" довідок.

Відповідно до Водного кодексу України (213/95-ВР) (далі ВК) підземні води належать до державного водного фонду України, а згідно з Кодексом України про надра (132/94-ВР) вони є частиною надр (є корисними копалинами загальнодержавного значення відповідно до Переліку корисних копалин загальнодержавного значення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року № 827 (827-94-п) ).

Стаття 2 ВК України містить посилання на гірничі відносини, які виникають під час користування водними об'єктами та регулюються відповідним законодавством України.

Тобто прісні підземні води це природний ресурс із подвійним правовим режимом, а тому, використовуючи підземні води, слід керуватися і водним законодавством, і законодавством про надра.

Відповідно до положень статей 46, 48 ВК України водокористування може бути двох видів: загальне або спеціальне. Спеціальне водокористування це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні обєкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Спеціальне водокористування здійснюється фізичними та юридичними особами для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування, як передбачено пунктом 9 частини першої статті 44, стаття 49 ВК, здійснюється на підставі дозволу.

Статтями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Отже, чинним законодавством передбачено обов'язок отримання господарюючими суб'єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування ділянкою надр. При цьому спеціальний дозвіл на користування надрами дає право на видобування підземних вод, а дозвіл на спеціальне водокористування право на їх використання.

Разом із тим Кодекс України про надра (132/94-ВР) передбачає випадки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води без спеціального дозволу (стаття 21 Кодексу України про надра).

Статтею 23 зазначеного Кодексу закріплено право землевласників і землекористувачів у межах наданих їм земельних ділянок без спеціальних дозволів видобувати, зокрема, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови, що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 куб. м на добу.

Однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є видобування води з метою її використання для власних господарсько-побутових потреб.

Водночас чинне законодавство не містить норм, які б тлумачили поняття "господарсько-побутові потреби".

Проте із системного аналізу приписів глави 11 (спеціальне водокористування для задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення), глави 13 (особливості спеціального водокористування та користування водними об'єктами для потреб галузей економіки) ВК України та приписів глави 2 (надання надр у користування), глави 4 (плата за користування надрами) Кодексу України про надра (132/94-ВР) вбачається, що законодавець відносить господарсько-побутові потреби до потреб населення, натомість виробничі потреби підприємства охоплюються поняттями "водокористування для потреб галузей економіки" та "промислові потреби".

Водозабір позивачем здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування від 24 квітня 2013 року №Укр-2306-13/Льв.

Отже, оскільки підприємство позивача використовувало воду не тільки для власних господарсько-побутових потреб, а й для виробничих, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає правильним висновок суду першої інстанції, вказавши на обов'язковість наявності спеціального дозволу на користування надрами.

Факт відсутності у позивача спеціального дозволу на користування надрами не заперечувався позивачем.

За таких обставин, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується із висновком суду першої інстанції, що самовільне користування надрами є підставою для покладання на позивача відповідальності за завдані збитки, а тому направлення останньому претензії від 17 жовтня 2013 року № 1026 про відшкодування збитків в сумі 2039588,28 грн. є діями, які вчинені у спосіб, на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) та законами України.

Згідно статті 44 ВК України, водокористувачі зобов'язані зокрема здійснювати облік забору та використання вод.

Доказів ведення позивачем журналу обліку забраної води із свердловини не надано.

Оскільки за результатами проведеної Державною екологічною інспекцією перевірки позивача було встановлено порушення дотримання вимог природоохоронного законодавства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про законність припису Державної екологічної інспекції у Львівській області № 1777/1899/06/839 від 18 вересня 2013 року, в зв'язку із чим позовні вимоги не підлягали задоволенню.

Проте судом апеляційної інстанції помилково було скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог було відмовлено.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Фактичні обставини справи судами першої та другої інстанції встановлено повно і правильно, а тому колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає необхідним постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Керуючись статтями ст. ст. 220, 221, 226, 230, 232 КАС України, -

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Львівській області задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2015 року скасувати.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 12 березня 2014 року залишити в силі.

ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.