816/6501/13-а Про скасування постанови інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності - 26.11.2015 Прийняття

розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду касаційну скаргу приватної агрофірми "Агроінвест" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2014 року у справі № 816/6501/13-а за позовом приватної агрофірми "Агроінвест" до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Полтавській області про скасування постанов, -

У листопаді 2013 року приватна агрофірма "Агроінвест" звернулася в суд з позовом до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Полтавській області, в якому просила скасувати постанови відповідача про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 24.10.2013 року № П-76-13-ю та № П-77-13-ю.

Позовні вимоги мотивовані тим, що відповідач наділений повноваженням на здійснення перевірки достовірності даних, наведених лише у зареєстрованій декларації про початок виконання будівельних робіт, а подана приватною агрофірмою "Агроінвест" декларація повернута відповідачем для усунення недоліків без її реєстрації, таким чином у інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області не було підстав для проведення позапланової перевірки позивача. Також відповідачем порушений порядок притягнення позивача до відповідальності, адже на підставі одного протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийняті дві постанови про накладення штрафу та при цьому застосована норма, яка відсутня у Законі України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) .

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2014 року, відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з ухваленими у справі рішеннями приватна агрофірми "Агроінвест" звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що 02.10.2013 ПА "Агроінвест" подано до Інспекції ДАБК у Полтавській області декларацію про початок виконання будівельних робіт по об'єкту "Будівництво овочесховища с. Попове вул. Жовтнева, 26 Великобагачанського району Полтавської області".

Листом вих. № 7/16-03/1-16/2922 від 08.10.2013 відповідач повідомив позивача про відмову у реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Начальником Інспекції ДАБК у Полтавській області 08.10.2013 виданий наказ № 360 "Про проведення позапланових перевірок", яким у період з 09.10.2013 по 15.10.2013 наказано провести позапланові перевірки достовірності даних, наведених у деклараціях про початок виконання будівельних робіт, зокрема, на об'єкті "Будівництво овочесховища, с. Попове Великобагачанського району вул. Жовтнева, 26".

Посадовими особами Інспекції ДАБК у Полтавській області 14.10.2013 проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПА "Агроінвест" на об'єкті "Будівництво овочесховища по вул. Жовтнева, 26 в с. Попове Великобагачаського району Полтавської області", за результатами якої складений акт від 14.10.2013, в якому зафіксовані порушення позивачем п. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (466-2011-п) , в частині зазначення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт; ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині проведення будівельних робіт на об'єкті будівництва, що відноситься до ІІ категорії складності, за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт.

За наслідками перевірки посадовою особою ДАБК у Полтавській області складений протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-582-13 від 14.10.2013, згідно якого ПА "Агроінвест" вказані недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт та здійснене самовільне будівництво овочесховища по вул. Жовтнева, 26 в с. Попове Великобагачанського району Полтавської області, що є порушенням п. 8 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (466-2011-п) ; ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Посадовими особами Інспекції ДАБК у Полтавській області 14.10.2013 складений припис № 343 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

На підставі наведених припису, протоколу та акту перевірки т.в.о. начальника Інспекції ДАБК у Полтавській області Лазоріва О.О. 24.10.2013 року винесла постанову № П-76-13-ю про накладення на ПА "Агроінвест" штрафу у сумі 41292 грн. та постанову № П-77-13-ю про накладення на ПА "Агроінвест" штрафу у розмірі 41292 грн.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої і апеляційної інстанцій виходили з того, що в діях відповідача відсутні порушення по складанню оскаржуваних постанов, оскільки факт порушення позивачем не спростовується, а тому відсутні підстави для скасування по суті правильних рішень Інспекції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Згідно ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)(далі - Закон № 3038-VI (3038-17) ) замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт Державній архітектурно-будівельній інспекції України або її територіальному органу (далі - інспекції державного архітектурно-будівельного контролю) за місцезнаходженням об'єкта будівництва - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 2) реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності; 3) видачі замовнику відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Відповідно до ст. 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводять відповідні інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.

Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю відмовляють у реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням встановлених вимог. Рішення про відмову в реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт приймається у строк, передбачений для реєстрації декларації.

У разі якщо інспекція державного архітектурно-будівельного контролю не зареєструвала декларацію про початок виконання будівельних робіт або не прийняла рішення про відмову в її реєстрації в установлений цією статтею строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована, а рішення про відмову - прийнято. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.

Пунктом 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року (553-2011-п) передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

У відповідності до пункту 4 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 6 квітня 1995 року (244-95-п) , підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є відповідний протокол, складений посадовою особою інспекції за результатами перевірки. Разом з протоколом складається припис.

Згідно із пунктом 11 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у разі вчинення одним суб'єктом містобудування двох або більше правопорушень у сфері містобудівної діяльності протокол складається стосовно кожного правопорушення окремо.

У разі вчинення одного правопорушення у сфері містобудівної діяльності кількома суб'єктами містобудування протокол складається стосовно кожного з них окремо.

Згідно із пунктом 7 Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року (466-2011-п) (далі - Порядок № 466), реєстрація декларації здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності " (2806-15) .

Відповідно до пункту 8 вищевказаного Порядку замовник (або уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до Інспекції два примірники декларації за формою згідно з додатком 2.

Один примірник після проведення реєстрації повертається замовнику, другий - залишається в Інспекції, яка її зареєструвала.

Замовник згідно із законодавством відповідає за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації.

Пункт 9 Порядку № 466 (466-2011-п) передбачає, що інспекція протягом п'яти днів з дня надходження декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та вносить їх до єдиного реєстру.

Згідно із пунктом 11 Порядку виконання підготовчих робіт, у разі коли декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, Інспекція повертає її замовнику з обґрунтуванням причин повернення у строк, передбачений для її реєстрації.

Частиною 5 пункту 14 Порядку № 466 (466-2011-п) передбачено, що у разі виявлення Інспекцією наведених у декларації недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), які не є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом відповідно до статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", письмово повідомляється інспекцією замовника протягом одного робочого дня з дня такого виявлення.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для притягнення позивача до відповідальності за наведення недостовірних даних у декларації стали висновки перевірки поданої позивачем декларації від 2 жовтня 2013 року.

Судами встановлено, що подана позивачем декларація від 2 жовтня 2013 року про початок виконання будівельних робіт по об'єкту "Будівництво овочесховища с.Попове вул. Жовтнева, 26 Великобагачанського району Полтавської області" повернута відповідачем 8 жовтня 2013 року для доопрацювання та повторно позивачем не подана.

Згідно з ч.12 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (далі - Закон №208/94-ВР (208/94-ВР) ) у разі вчинення суб'єктами містобудування двох або більше правопорушень штрафи накладають за кожне вчинене правопорушення окремо.

За пунктом 8 ст. 36 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

На підставі аналізу наведених норм права, зокрема п. 8 ст. 36 Закону № 3038-VI, колегія суддів дійшла висновку, що поняття "подання декларації" як складова підстав для відповідальності за повноту та достовірність зазначених в ній даних включає і реєстрацію (прийняття) Інспекцією цієї декларації. У разі використання Інспекцією свого права на відмову у реєстрації декларації та повернення її для виправлення виявлених недоліків, така декларація не може вважатися поданою та бути підставою для притягнення до відповідальності, передбаченої Законом № 208/94-ВР (208/94-ВР) за порушення норм Закону № 3038-VI (3038-17) .

За таких обставин колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині визнання правомірною постанови відповідача № П-76-13-ю про накладення на ПА "Агроінвест" штрафу у сумі 41292 грн. за недостовірність наведених у декларації даних, є неправильними та незаконними.

Разом із тим, факт вчинення позивачем самовільного будівництва овочесховища по вул. Жовтнева, 26 в с. Попове, Великобагачанського району Полтавської області, за відсутності документу, що надає право на виконання будівельних робіт доведений відповідачем, зокрема: актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 14.10.2013, протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-582-13 від 14.10.2013, декларацією про початок виконання будівельних робіт, робочим проектом.

Пунктом 4 ч. 2 ст. 2 Закону № 208/94-ВР визначено, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів, або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах IIІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Враховуючи встановлені обставини справи та викладені норми права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів про доведеність відповідачем проведення позивачем будівництва без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, у зв'язку з чим суди правомірно відмовили у скасуванні постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-77-13-ю.

Відповідно до ст. 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.

Враховуючи наведене, відповідно п.4 ст. 223 КАС України ухвала суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції підлягає зміні із скасуванням в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування постанови відповідача № П-76-13-ю від 24.10.2013 року, із задоволенням позову в цій частині. В решті постанова суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

Касаційну скаргу приватної агрофірми "Агроінвест" задовольнити частково.

Ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 4 березня 2014 року скасувати.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2013 року змінити, скасувати в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання незаконною та скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області № П-76-13-ю від 24 жовтня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 41292,00 гривень.