826/12480/14 Про визнання протиправною та скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про притягнення до відповідальності за виконання будівельних робіт без відповідного дозволу - 08.10.2015 Прийняття

Товариство з обмеженою відповідальністю компанія "Інвест-Регіон" (далі - ТОВ "Інвест-Регіон") звернулось до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Херсонській області (далі - Інспекція), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 7/21-04-04-15-64 від 07 серпня 2014 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року, в задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судами обставин справи, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити подзвоні вимоги. Вимоги касаційної скарги мотивовані тим, що позивач не може нести відповідальність за виконання будівельних робіт без відповідного дозволу, оскільки станом на їх здійснення не існувало норми, яка б вимагала отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Також вказує, що проведені позивачем роботи не є будівельними. Крім того, зазначає, що встановлення стаціонарного газового заправника не потребує введення його в експлуатацію.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що Інспекцією на підставі листа УСБУ України в Херсонській області № 71/22/3-5851 від 05 червня 2014 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Інвест-Регіон" щодо об'єкта будівництва: "Автозаправна станція" по вул. Пасічника, буд. 1-д у м. Скадовську, Скадовському районі, Херсонської області, 75700".

За результатами вказаної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 30 липня 2014 року, яким встановлено наступні обставини. Станом на 30 липня 2014 року по вул. Пасічника, 1-д в м. Скадовську Скадовського району Херсонської області без отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС) автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), відповідно до наданої проектної-документації, улаштована фундаментна залізобетонна плита, на яку змонтований модуль, а також навіс над ПРК модуля.

Відповідно до п. 21 "Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 808 (808-2013-п) зазначений об'єкт, віднесений до об'єкту підвищеної екологічної небезпеки. Враховуючи п. 3 ч. 5 "Порядку віднесення об'єктів будівництва до ІV і V категорії складності" затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 (557-2011-п) , порушено п. 3 ч. 1 ст. 34 та ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 2 "Порядку виконання будівельних робіт" затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (466-2011-п) , п. 1.1, п. 1.6 розділу 1 Загальних положень ДБН А.3.1-5-2009 "Управління, організація і технологія. Організація будівельного виробництва".

На час проведення перевірки, об'єкт "Автозаправна станція", яка реконструйована самочинно (без отримання дозволу на виконання будівельних робіт) та не введена в експлуатацію в установленому законом порядку, експлуатується, чим порушено п. 8 ст. 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 10, п. 11, п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 461 (461-2011-п) "Питання прийняття закінчених будівництвом об'єктів".

30 липня 2014 року Інспекцією складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким встановлено, що станом на 30 липня 2014 року по вул. Пасічника, 1-д в м. Скадовську Скадовського району Херсонської області без отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС), а саме, добудовано автомобільний газозаправний пункт (АГЗП), та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагається усунути виявлені порушення.

07 серпня 2014 року Інспекцією прийнято постанову № 7/21-04-15-64 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ТОВ "Інвест-Регіон" визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого абз. 3 п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 1096200,00 грн.

Вважаючи вказану постанову Інспекції протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом про її скасування.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Інспекція, приймаючи спірну постанову, діяла на підставі та у межах повноважень, передбачених законом.

Суд касаційної інстанції вважає передчасними такі висновки судів, з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції на час прийняття спірної постанови Інспекції) замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Ч. 1 ст. 37 вказаного закону передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

П. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" передбачено відповідальність за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.

Так, відповідно до абз. 3 п. 5 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об'єктах V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Суди, посилаючись на матеріали перевірки, встановили, що на момент її проведення без отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснено реконструкцію автозаправної станції, шляхом добудови на території існуючої автозаправної станції (АЗС) автомобільного газозаправного пункту (АГЗП), відповідно до наданої проектної-документації, улаштована фундаментна залізобетонна плита, на яку змонтований модуль, а також навіс над ПРК модуля.

Доказів та обґрунтувань на спростування факту того, що облаштування автомобільних газозаправних пунктів технологічним обладнанням здійснювалось без влаштування фундаменту, позивачем судам не надано.

Проте, роблячи такий висновок суди не дослідили всіх належних та допустимих доказів, які мають значення для правильного вирішення спору, а також не дали оцінку доводам відповідача, що роботи по встановленню вказаного автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) виконані в 2010 році, коли норми "Порядку виконання будівельних робіт", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. N 466 (466-2011-п) , ще не діяли, а відповідно у позивача не було обов'язку отримувати дозволу на виконання будівельних робіт.

Також залишились поза увагою судів доводи позивача, що роботи з облаштування автомобільного газозаправного пункту (АГЗП) залізобетонною плитою не можуть бути класифіковано як будівельні роботи, оскільки залізобетонна плита не є фундаментом.

Крім того, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Ст.ст. 34, 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", який набрав чинності 12 березня 2011 року, передбачено право замовника та генерального підрядника чи підрядника виконувати будівельні роботи на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності тільки після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Разом з тим, з дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, передбачав відповідальність за проведення будівельних робіт без дозволу на їх виконання - у розмірі п'ятдесяти відсотків вартості цих робіт.

19 січня 2012 року Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) викладено у новій редакції, п. 5 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 (v001p710-99) Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України (254к/96-ВР) принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто, Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (208/94-ВР) , зокрема, положення п. 5 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема виконували будівельні роботи без отримання дозволу на їх виконання, після набрання чинності п. 5 ч. 2 ст. 2 вказаного закону.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

Таким чином, обов'язок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідальність за невиконання такого обов'язку, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які розпочали будівельні роботи, маючи відповідний обов'язок, не отримали дозволу на їх виконання, за що встановлена відповідна відповідальність.

Отже, розглядаючи спір суди повинні з'ясувати чи зобов'язане було ТОВ "Інвест-Регіон" отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт та чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" в редакції від 19 січня 2012 року, а також чи дотримано строки притягнення позивача до відповідальності.

Без з'ясування всіх вказаних обставин неможливо перевірити законність спірної постанови Інспекції № 7/21-04-04-15-64 від 07 серпня 2014 року.

За таких обставин, судами не досліджено всі докази та неповно встановлено обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення в даній справі, оскільки без їх виправлення неможливо повно, всебічно та об'єктивно дати оцінку спірним рішенням відповідача.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з ч. 1 статті 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест-Регіон" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.