2а-7300/12/2670 Про визнання протиправним та скасування рішення міської ради про розгляд протесту заступника прокурора міста на рішення міської ради про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд - 24.06.2015 Прийняття

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу, подану ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4, на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року

у справі № 2а-7300/12/2670

за позовом ОСОБА_4

до Київської міської ради

за участю прокуратури міста Києва

про визнання протиправним та скасування рішення

У травні 2012 року ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради від 01.12.2011 № 814/7050 (ra_814023-11) "Про розгляд протесту заступника прокурора м. Києва від 01.08.2011 № 05/4-570-вих-11 на рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) "Про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1".

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.11.2014, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.02.2015, у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_4 оскаржив їх у касаційному порядку.

У касаційній скарзі скаржник просив скасувати вказані судові акти з мотивів порушення судами норм процесуального та матеріального права, прийняти нове рішення у справі - про задоволення позову.

Згідно з частиною другою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення присутніх представників сторін, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи і правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Як установлено судами попередніх інстанцій, рішенням Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_4 земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 та передано у власність 0,10 га.

Відповідно до змісту вказаного акта Київська міська рада вирішила:

1. Затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину ОСОБА_4 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1;

2. Передати громадянину ОСОБА_4, за умови виконання пункту 3 цього рішення, у приватну власність земельну ділянку загальною площею 0,10 га. для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 за рахунок міських земель, не наданих у власність чи користування.

3. Громадянину ОСОБА_4:

3.1. Виконувати обов'язки землевласника земельної ділянки відповідно до вимог статті 91 Земельного кодексу України.

3.2. Виконувати умови забудови земельної ділянки згідно містобудівними умовами і обмеженнями щодо забудови та дозволом на виконання будівельних робіт, одержаними и в установленому законодавством порядку.

3.3. Забезпечити вільний доступ для прокладання нових, ремонту та експлуатації існуючих інженерних мереж і споруд, що знаходяться в межах земельної ділянки.

3.4. Питання пайової участі вирішити відповідно до рішення Київради від 14.05.2010 № 793/4231 (ra0793023-10) "Про бюджет міста Києва на 2010 рік".

3.5. Виконати вимоги, викладені в листах Головного управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища від 26.02.2010 № 19-2722, Головного управління екології та охорони природних ресурсів від 12.03.2010 № 071/04-4-11/1102, Державної служби з питань національної культурної спадщини від 17.03.2010 № 22-607/9, Київської міської санепідстанції від 04.03.2010 № 1470, відкритого акціонерного товариства "Спеціалізоване управління протизсувних підземних робіт" від 04.03.2010 № 8/1-115, Головного управління земельних ресурсів від 22.03.2010 № 05-6122.

3.6. У місячний термін звернутися до Головного Управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) із клопотанням щодо організації робіт по винесенню меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) та виготовленню документів щодо посвідчення права власності на земельну ділянку.

4. Попередити власника земельної ділянки, що право приватної власності на землю може бути припинено у випадках, передбачених статтями 140, 143 Земельного кодексу України.

01.08.2011 прокуратурою м. Києва на згадане рішення внесено протест № 05/04-570-вих-11 з вимогою його скасувати.

Підставою для опротестування акта органу місцевого самоврядування стало порушення статті 118 Земельного кодексу України, внаслідок невиконання позивачем вимог висновку Головного управління екології та природних ресурсів щодо отримання висновку обстеження зелених насаджень, у зв'язку з чим, на думку прокурора, цей висновок втратив свою чинність.

За результатами розгляду протесту Київською міською радою прийнято рішення від 01.12.2011 № 814/7050 (ra_814023-11) "Про розгляд протесту заступника прокурора м. Києва від 01.08.2011 № 05/4-570-вих-11 на рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) "Про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1".

Оспорюваним рішенням протест прокурора м. Києва задоволено та скасовано попереднє рішення про передачу земельної ділянки у власність позивачу.

Також судами попередніх інстанцій установлено, що згідно з листом Головного управління екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради від 12.03.2010 № 071/04-4-11/1102 та висновком Головного управління земельних ресурсів КМДА від 22.03.2010 № 05-6122 проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджено. Листом від 12.03.2010 № 071/04-4-11/1102 позивача зобов'язано, зокрема, отримати висновок обстеження зелених насаджень та погодити його встановленим чином. Також зазначено, що при невиконанні, зокрема, пункту вище зазначеної умови, лист втрачає свою чинність.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) "Про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1" фактично виконано не було, оскільки права власності на земельну ділянку позивач не набув, а тому скасовуючи його відповідач діяв згідно з положеннями чинного законодавства України.

Крім того, у своєму рішенні суд першої інстанції зазначив, що оскільки позивачем вищезазначеного висновку обстеження зелених насаджень не долучено до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то проект землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки не погоджений у встановленому законодавством порядку.

Водночас, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) не могло б бути скасоване відповідачем лише в разі його повного виконання, однак, з матеріалів справи вбачається, що будь-яких правовідносин пов'язаних із реалізацією права власності на земельну ділянку у позивача не виникло, з огляду на що обставини, які унеможливлюють скасування органом місцевого самоврядування раніше прийнятого ним рішення, як на час подання прокурором протесту, так і на час розгляду справи, відсутні.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій та вважає їх помилковими і передчасними у зв'язку з наступним.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР (280/97-ВР) ) визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

У мотивувальній частині рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України (254к/96-ВР) закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Також у цьому рішенні вказано, що Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

У Законі України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (963-15) визначено право органів місцевого самоврядування привести у відповідність із законодавством прийняті ними рішення з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель (абзац другий пункту "б" статті 6).

Системний аналіз наведених положень законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого врядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

У той же час у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону № 280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 04.06.2013 (справа № 21-64а13).

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) "Про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1" не було виконане, оскільки право власності на земельну ділянку позивачем не оформлено відповідно до вимог чинного законодавства України.

Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до змісту рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) "Про передачу у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1" невиконання пункту 3 цього акта, зокрема в частині зобов'язання позивача виконати вимоги листа Головного управління екології та охорони природних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради від 12.03.2010 № 071/04-4-11/1102 та висновку Головного управління земельних ресурсів КМДА від 22.03.2010 № 05-6122, тягне за собою лише відсутність підстав для передачі ОСОБА_4 спірної земельної ділянки (п. 2 рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) ).

Водночас, зважаючи на правові висновки Конституційного Суду України, суд касаційної інстанції вважає за доцільне зазначити, що скасування Київською міською радою свого рішення від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) може бути правомірним за умови, якщо вказане рішення було прийнято всупереч вимогам чинного на час його прийняття законодавства України.

Згідно з положеннями частин восьмої-десятої статті 11 Земельного кодексу України розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки подається Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою (далі - Комісія).

Комісія протягом трьох тижнів з дня одержання проекту надає відповідному органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування свій висновок щодо погодження проекту або відмови у його погодженні. У разі відмови у погодженні проект повертається заявнику у зазначений у цій частині строк.

Підставою відмови у погодженні проекту може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Розглядаючи цю справу по суті суди попередніх інстанцій не встановили, чи на час прийняття Київською міською радою рішення від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) у відповідача були підстави для відмови позивачу у затвердженні проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянину для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1.

Крім того, зі змісту положень статті 118 Земельного кодексу України не вбачається, що відсутність висновку обстеження зелених насаджень є підставою для скасування рішення про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки.

Подібна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 29.01.2013 у справі № 21-365а12.

Згідно з частиною першою статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Рішення судів попередніх інстанцій названим вимогам процесуального закону відповідають не в повній мірі.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Згідно з частиною четвертою статті 70 КАС України обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Відповідно до частин четвертої та п'ятої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

Ураховуючи вказані положення правових норм адміністративного судочинства стосовно принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі та належності доказів, колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що під час нового розгляду цієї справи та прийняття обґрунтованого рішення по суті спору суду першої інстанції необхідно встановити, у чому полягає незаконність рішення Київської міської ради від 27.05.2010 № 945/4383 (ra0945023-10) , а також, яким чином відсутність висновку обстеження зелених насаджень впливає на правомірність вказаного рішення відповідача. Крім того, потрібно встановити, чи відсутність висновку обстеження зелених насаджень спірної земельної ділянки може бути підставою для відмови у передачі позивачеві цієї земельної ділянки в контексті положень статті 118 Земельного кодексу України.

З огляду на викладене доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв'язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення та скасування рішень судів попередніх інстанцій.

Частиною першою статті 220 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Згідно з частиною другою статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій було порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Керуючись статтями 210 - 231 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) , суд касаційної інстанції

Касаційну скаргу, подану ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4, задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 листопада 2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2015 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України у строк та у порядку, визначеними статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.