2а-2319/11/0307 Про визнання незаконними та скасування рішень сільської ради про відмову виділити земельну ділянку для обслуговування житлового будинку та господарських будівель, та про скасування попереднього рішення про надання дозволу на розробку технічної документації щодо передачі земельної ділянки у власність - 27.05.2015 Прийняття

за участю представників сторін: ОСОБА_2, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за касаційною скаргою Затурцівської сільської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2013 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області, треті особи - управління Держкомзему у Локачинському районі Волинської області, дошкільний навчальний заклад с. Затурці, про визнання незаконними та скасування рішень,

ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області, треті особи - управління Держкомзему у Локачинському районі Волинської області, дошкільний навчальний заклад с. Затурці, в якому просила суд визнати незаконним та скасувати рішення Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/3 про відмову позивачу у виділенні 0,04 га земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель, та рішення Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/4 про скасування попереднього рішення від 12.07.2011 № 5/8 і надання позивачу дозволу на розробку технічної документації щодо передачі земельної ділянки у власність площею 1,84 га.

Позовні вимоги мотивовано протиправністю рішень Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 17.08.2011 № 6/3 та від 17.08.2011 № 6/4, якими позивачеві необґрунтовано відмовлено у виділенні 0,04 га земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівле та споруд та протиправно зменшено розмір земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, яка попередньо надавалась позивачеві з 0,09 га до 0,07 га.

Постановою Локачинського районного суду Волинської області від 24 жовтня 2011 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2013 року постанову Локачинського районного суду Волинської області від 24 жовтня 2011 року скасовано; прийнято нову, якою позов задоволено: визнано протиправними і скасовано рішення сесії Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 17.08.2011 № 6/3 "Про відмову ОСОБА_2 у виділенні 0.04 га земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд", та рішення сесії Затурцівської сільської ради Локачинськгго району Волинської області від 17.08.2011 № 6/4 "Про скасування попереднього рішення Затурцівської сільської ради від 12.07.2011 № 5/8" і надання ОСОБА_2 дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо підготовки документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку площею 1,84 га".

У поданій касаційній скарзі Затурцівська сільська рада Локачинського району Волинської області із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 17.12.2001 між позивачем та ОСОБА_3 укладено договір дарування житлового будинку з по господарськими та побутовими будівлями та спорудами, що знаходяться в АДРЕСА_1.

Рішенням Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 11.05.2007 № 9/4 позивачеві передано безкоштовно у власність земельну ділянку площею 1,79 га в селі Затурці Локачинського району для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд та для ведення особистого селянського господарства, без виокремлення розміру земельних ділянок по кожному виду цільового використання.

Рішенням Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 12.07.2011 № 5/8 ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо підготовки документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки, які були в користуванні, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у розмірі 0,09 га та для ведення особистого селянського господарства у розмірі 1,77 га.

27.07.2011 ОСОБА_2 звернулась до відповідача із заявою про приватизацію земельної ділянки у розмірі 0,04 га, яка знаходиться поряд з її присадибно ділянкою.

Рішенням Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 17.08.2011 № 6/3 ОСОБА_2 відмовлено у виділенні 0,04 га земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд у зв'язку з тим, що дана земельна ділянка знаходиться на території дошкільного навчального закладу с. Затурці.

Рішенням Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 17.08.2011 № 6/4 скасовано попереднє рішення Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 12.07.2011 № 5/8 в частині надання позивачеві дозволу на розробку технічної документації у розмірах, зазначених у додатку 1 до рішення та надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо підготовки документів, що посвідчують право власності на земельні ділянки, які були у користуванні, для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у розмірі 0,07 га та для ведення особистого селянського господарства у розмірі 1,77 га.

Вказуючи на протиправність рішень Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/3 та від 17.08.2011 № 6/4, ОСОБА_2 звернулась до суду із даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності оскаржуваних рішень як таких, що прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (254к/96-ВР) , за відсутності факту порушення прав позивача.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з відсутності у сільської ради повноважень на скасування власних рішень, а також недотримання з боку сільської ради вимог щодо забезпечення права особи бути присутньою при розгляді її заяви.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову та вказує на помилкове скасування судом апеляційної інстанції законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 30 Земельного кодексу України 1991 року, чинного на момент укладення договору дарування від 17.12.2001, при переході права власності на будівлю і споруду разом з цими об'єктами переходить у розмірах, передбачених статтею 67 цього Кодексу, і право власності або право користування земельною ділянкою без зміни її цільового призначення і, якщо інше не передбачено у договорі відчуження - будівлі та споруди. У разі зміни цільового призначення надання земельної ділянки у власність або користування здійснюється в порядку відведення.

Судом першої інстанції встановлено, що у договорі дарування від 17.12.2001 не зазначено розміру земельної ділянки, на якій розміщено житловий будинок, господарські будівлі та споруди, що передавались у власність позивачеві. Судом першої інстанції також встановлено відсутність у дарувальника будь-яких правовстановлюючих документів на земельну ділянку.

Статтею 67 Земельного кодексу України 1991 року встановлено, що розмір ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у сільських населених пунктах повинен бути не більше 0,25 гектара.

Аналогічні положення щодо норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, міститься і в положеннях статті 121 Земельного кодексу України 2001 року.

Виходячи з того, що зазначеними положеннями встановлено максимальний розмір земельної ділянки, що може безоплатно бути передана громадянину, колегія суддів дійшла висновку, що встановлення конкретного розміру земельної ділянки, що передається у власність, відноситься до дискреційних повноважень органу, уповноваженого на розпорядження землями в межах населеного пункту - органу місцевого самоврядування. При цьому, вирішуючи питання про передачу у власність громадянину земельної ділянки того чи іншого розміру, орган місцевого самоврядування має враховувати, що такий розмір має бути таким, що робить можливим вільне використання земельної ділянки за цільовим призначенням, тобто достатнім для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Оскаржуваним рішенням Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 17.08.2011 № 6/4 фактично зменшено розмір земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що передається у власність позивачеві, на з 0,09 га до 0,07 га. Зменшення розміру земельної ділянки, що передається у власність, обумовлена необхідністю її використання дитячим навчальним закладом села.

При цьому, судом першої інстанції встановлено, що позивач має можливість нормально користуватися будинком та здійснювати догляд за ним та розташованими поряд з ним господарськими будівлями і спорудами. Судом першої інстанції також вказано на наявність вільного проходу та під'їзду до будинку.

Конституційним Судом України у рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (v007p710-09) у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначено, що системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією (254к/96-ВР) і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

У той же час, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов'язаних з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб'єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Враховуючи викладене, зважаючи на відсутність факту виконання попереднього рішення Затурцівської сільської ради Локачинського району Волинської області від 12.07.2011 № 5/8, а також виходячи з дискреційності повноважень відповідача у спірних правовідносинах, щодо визначення розміру земельної ділянки, що передається у власність, колегія суддів вказує на помилковість позиції суду апеляційної інстанції щодо протиправності рішення Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/4 з мотивів відсутності у відповідача повноважень на зміну власних рішень та з мотивів заперечення позивача проти прийняття такого рішення.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для вжиття заходів судового захисту прав позивача у спірних правовідносинах шляхом скасування рішення Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/4.

Погоджуючись із позицією суду першої інстанції щодо правомірності рішення Затурцівської сільської ради від 17.08.2011 № 6/3, колегія суддів виходить з того, що воно прийнято за результатами розгляду заяви позивача від 27.07.2011 про безоплатну передачу у власність земельної ділянки площею 0,04 га. У той же час, враховуючи наявність іншого позитивного рішення органу місцевого самоврядування про безоплатну передачу у власність позивачеві земельної ділянки для обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, виходячи з приписів частини четвертої статті 116 Земельного кодексу України, відповідно до яких передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання, колегія суддів вказує на правомірність відмови відповідача у передачі земельної ділянки у власність позивачеві.

Враховуючи викладене, зважаючи на обставини, встановлені судами попередніх інстанцій на підставі доказів, досліджених під час судового розгляду справи, колегія суддів погоджується із позицією суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову та вказує на помилковість скасування судом апеляційної інстанції законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції.

Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

За змістом пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 10, статті 25, пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України (254к/96-ВР) , цим та іншими законами до їх відання. Питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради

Відповідно до пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Системний аналіз положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (280/97-ВР) (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить про те, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України (254к/96-ВР) та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Так, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 (v010p710-10) положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень;

- положення пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

З урахуванням викладеного, виходячи з предмету спірних правовідносин, колегія суддів вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції щодо відсутності у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, а відтак, наявності підстав для закриття провадження у справі у зв'язку з відсутністю у переданому на вирішення суду спорі ознак справи адміністративної юрисдикції.

Слід відмітити, що Верховний Суд України у судових рішеннях від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14, зазначив із посиланням на положення статей 2 та 5 Земельного кодексу України, що орган місцевого самоврядування при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин та при розпорядженні земельними ділянками комунальної власності є вільним у виборі суб'єкта щодо надання земельної ділянки; позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, не може бути розглянуто за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) .

Відповідно до частини другої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній на даний час редакції) висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Висновок Верховного Суду України, викладений у наведених постановах, фактично зводиться до того, що органи місцевого самоврядування у відносинах розпорядження землями комунальної власності є суб'єктами цивільного права і не здійснюють у цих правовідносинах владних управлінських функцій.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України, керуючись частиною першою статі 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (2747-15) , вважає за можливе відступити від зазначеної позиції Верховного Суду України у цій справі з мотивів, викладених вище, та додатково зазначає наступне.

Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади АРК або органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України способами захисту цивільних прав та інтересів є визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Порушені права землекористувачів підлягають захисту в порядку, передбаченому статтею 152 Земельного Кодексу з урахуванням обов'язкового дотримання норм чинного законодавства. Згідно із цими нормами захист прав громадян і юридичних осіб на земельні ділянки здійснюються, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, що кореспондується з вимогами частини другої статті 55 Конституцій України і частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз зазначених норм дає підстави вважати, що оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади є окремим способом захисту права, пов'язаним з їх діяльністю як суб'єктів владних повноважень що здійснюють владні функції. В іншому ж випадку (наприклад, оспорювання формування волі власника) виокремлення цього способу захисту було б позбавлено сенсу. Особа, яка реалізує своє суб'єктивне право через прийняття суб'єктом владних управлінських функцій відповідного рішення, чи вчинення ним дій, вступає з ним в публічно-правові відносини і має право на захист свого права в адміністративному суді.

Так, визнання протиправними та скасування (визнання незаконними - в редакції статті 16 Цивільного кодексу України) рішень органів місцевого самоврядування є окремим способом захисту цивільних прав та інтересів, порушених зазначеними органами під час реалізації ними своїх повноважень. Наведення цього способу захисту в Цивільному кодексі України (435-15) свідчить про те, що рішення суб'єкта владних повноважень можуть не лише призводити до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, але й порушувати цивільні права особи, що виникли з інших підстав. Водночас, це не впливає на визначення судової юрисдикції спору, оскільки вона визначається виключно процесуальним законодавством, в даному випадку - статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України. Кодекс адміністративного судочинства України (2747-15) відносить спір до публічно-правового та, відповідно, підсудного адміністративним судам, виходячи з природи дій суб'єкта владних повноважень, який повинен здійснювати у спірних правовідносинах владні управлінські функції. Реалізація у цих правовідносинах суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб, що передбачені нормами приватного права, не переводить такий спір у категорію приватноправового.

Крім того, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає за можливе відступити від правової позиції Верховного Суду України, викладеної у зазначених постановах щодо вільного вибору місцевою радою суб'єкта надання земельної ділянки з таких підстав.

Положеннями статей 118, 123, 124 Земельного кодексу України, якими врегульовано порядок передачі у власність, в користування та в оренду земельних ділянок державної та комунальної власності, встановлено виключні підстави для відмови у наданні земельних ділянок. Така відмова може бути оскаржена до суду. На відміну від зазначеного, частиною першою статті 12 Цивільного кодексу України передбачено, що особа здійснює свої цивільні права вільно, на власний розсуд.

У відносинах розпорядження землями державної та комунальної власності органи влади та місцевого самоврядування діють відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, а саме: на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України у цій справі ґрунтується на висновках, викладених у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 (v010p710-10) , яким надано офіційне тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу та пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 2 частини першої статті 150 Конституції України установлено, що до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України (254к/96-ВР) та законів України. Згідно з вимогами частини другої цієї статті з питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.