640/7408/20 Про визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України, що полягає у невнесенні до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування санкцій щодо фізичної особи, шляхом виключення відповідної позиції з Додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України; зобов`язання Міністерства закордонних справ України внести до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування зазначених санкцій щодо фізичної особи - 30.05.2023 Прийняття

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Рада національної безпеки і оборони України та Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Міністерства закордонних справ України

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року (у складі колегії суддів: головуючого судді Літвінової А.В., суддів Погрібніченка І.В., Шулежка В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року (у складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів: Кобаля М.І., Степанюка А.Г.) у справі №640/7408/20,

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства закордонних справ України (далі - МЗС України, відповідач-1), Кабінету Міністрів України (далі - КМУ, відповідач-2), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) та Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України (далі - МТОТ ), про:

- визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України, що полягає у невнесенні до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1, шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21.06.2018 №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (888-2016-п) ;

- зобов`язання Міністерства закордонних справ України внести до Кабінету Міністрів України пропозиції про скасування санкцій щодо ОСОБА_1, шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21.06.2018 №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 888 (888-2016-п) ;

- визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України, що полягає у невнесенні до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1, санкцій шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21.06.2018 №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)";

- зобов`язання Кабінету Міністрів України внести до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1, санкцій шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21.06.2018 №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".

2. В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що підстав передбачених статтею 3 Закону України "Про санкції" для застосування санкцій до ОСОБА_1 не існує, оскільки ніяких дій, які б створювали реальні чи потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяли б терористичній діяльності та/або порушували права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводили до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, позивач не здійснював. Через застосування до ОСОБА_1 санкцій рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 02.05.2018 (в редакції рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21.06.2018), він та його сім`я потрапили в складну життєву ситуацію. Він не може розпорядитись власним майном, не може отримувати кошти, оскільки не може скористуватись послугами банків, не може забезпечувати фінансово свою сім`ю, відповідно знаходиться у дуже складному фінансовому становищі. Крім того, життя рідних позивача та його у суспільстві ускладнилось, страждає репутація, відносини з людьми псуються через перебування в санкційному списку.

3. ОСОБА_1 зазначав, що намагаючись вирішити спір в досудовому порядку, звертався до Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України з численними запитами щодо підстав включення останнього до санкційного списку, однак станом на 27.03.2020 від Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України, як ініціаторів щодо застосування до ОСОБА_1 санкцій, інформації та доказів (документів) щодо підстав для застосування до позивача санкцій не надано і жодних дій щодо припинення порушення прав позивача здійснено не було. Позивач вважав, що наслідком бездіяльності Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України є порушення його законних прав, свобод та інтересів тощо.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року, позов задоволено повністю.

5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачами не надано жодних доказів, які б підтверджували наявність правових підстав для застосування до позивача спірних санкцій, визначених статтею 4 Закону України "Про санкції"; при цьому, надані листи відповідачів і третіх осіб з приводу застосування до позивача таких санкцій та підстав для їх скасування суперечать один одному, не підтверджують правомірності застосування спірних санкцій, та фактично вказують на відсутність механізму для їх скасування і перекладення органами відповідального один з одного; разом з тим, Службою безпеки України, Службою зовнішньої розвідки України, Прокуратурою Автономної Республіки Крим повідомлено, що матеріали, які підтверджують дії ОСОБА_1 на шкоду національній безпеці, а також порушують права і свободи людини і громадянина - відсутні.

6. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначали, що оспорювані санкції до позивача були застосовані саме за ініціативи МЗС України та за поданням КМУ і не були переглянуті та скасовані, не зважаючи на багаторазові постійні протягом майже півтора роки (з липня 2018 року по грудень 2019 року) звернення позивача особисто та звернення на його захист Народного депутата України ОСОБА_2, оскільки МЗС України у порядку, визначеному законодавством, відповідну пропозицію до КМУ не направляло, а КМУ не зверталося до РНБО України щодо скасування таких санкцій;

7. У контексті аналізу спірних правовідносин суди попередніх інстанцій звертали увагу на те, що фактично листами, які направлялися відповідачами та РНБО у відповідь на багаточисленні звернення позивача та Народного депутата України ОСОБА_2 (зокрема листи від 18.07.2018, 31.05.2019, 14.06.2019, 11.10.2019, 20.11.2019, 17.01.2020), повідомлялося про відсутність у відповідного органу компетенції щодо встановлення підстав для скасування застосованих до позивача санкцій та щодо необхідності вирішення цього питання іншим органом.

8. Суди першої та апеляційної інстанцій вказували, що листи МЗС України до КМУ, зокрема, від 05.08.2019 №610/13-994/169дск та від 11.10.2019 №610/13-994-218, суперечать один одному.

9. Виходячи із зазначених обставин у їх сукупності, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що відповідачами не було вчинено належних прямо передбачених законодавством дій для вирішення питання щодо скасування застосованих до позивача санкцій та фактичного відновлення повного обсягу його конституційних прав.

10. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій зазначали, що як вбачається з матеріалів цієї справи та не спростовується сторонами, позивач у 2014 році залишив територію АР Крим і в правоохоронних органів (зокрема, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Генеральної прокуратури України, Прокуратури АР Крим) відсутні жодні матеріали, які б підтверджували вчинення ним будь-яких дій на шкоду національній безпеці та/або порушення прав і свобод людини та громадянина, а також відсутні відповідні кримінальні провадження у відношенні Позивача та/або судові вироки.

11. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновків, що відповідачами, які є суб`єктами владних повноважень, всупереч вимогам частини другої статті 77 КАС України, не було доведено ні правомірності застосування та, відповідно, подальшого збереження застосованих до позивача санкцій, ні вчинення ними достатніх та необхідних прямо передбачених чинним законодавством дій для порушення процедури скасування таких санкцій.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

12. Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, Кабінет Міністрів України (далі також - касатор-1) звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою (провадження №К/9901/25720/21), в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.01.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021 і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

13. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, Кабінет Міністрів України, посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах - норм частини першої, третьої, шостої статті 5 Закону України "Про санкції", а також частини четвертої статті 22 та статей 2, 245 КАС України.

14. В обґрунтування касаційної скарги відповідачем зазначається, що суди попередніх інстанцій: неправильно застосували (здійснили невірне тлумачення) частини 3, 6 статті 5 Закону України "Про санкції" та порушили статтю 22 КАС України, а саме - встановили протиправність застосування санкцій до позивача за рішенням РНБО, введеному в дію Указом Президента України, як підставу для задоволення позову, тобто фактично визнали протиправність рішення Президента України; неправильно застосували (здійснили невірне тлумачення) частини 1 статті 5 Закону України "Про санкції", а саме - всупереч Закону України "Про санкції" (1644-18) визначили Кабінет Міністрів України, як виключний орган, який має ініціювати перед Радою національної безпеки та оборони України, скасування санкцій до позивача; порушили статті 2, 245 КАС України, а саме - застосували неправильно обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тощо.

15. Касатор вказує, що при введенні в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент як гарант Конституції України (254к/96-ВР) , якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України (254к/96-ВР) надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції; судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій; за відсутності відповідного рішення Верховного Суду, як суду першої інстанції, яке набрало законної сили, про визнання протиправним та скасування Указу Президента про введення в дію рішення РНБО в частині застосування санкцій до певної особи, законність застосування таких санкцій не може бути предметом оцінки, як зі сторони адміністративного суду, так і зі сторони органів виконавчої влади; оцінка досягнення мети застосування санкцій, як підстави для їх скасування, відноситься до дискреційних повноважень суб`єкта, який прийняв рішення про їх застосування, що відповідно до принципу розподілу влади, виключає можливість судів самостійно визнавати достатніми підстави для ініціювання скасування зазначених санкцій.

16. Окрім того, касатор-1 зазначає, що обраний позивачем та застосований судами попередніх інстанцій, спосіб захисту порушеного права, не є ефективним, адже, за умови, коли рішення про застосування та скасування санкцій до/з позивача приймаються РНБО України і вводиться в дію Указом Президента України, і пропозиції (ініціювання) Уряду щодо застосування та скасування таких санкцій для зазначених суб`єктів є підставою для таких дій, але не є обов`язковими (Уряд може ініціювати, але не може зобов`язувати); визнання протиправною бездіяльність Уряду та зобов`язання вчинити певні дії не приведе до відновлення порушеного права.

17. Від ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач, посилаючись на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень, просить касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.01.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021 у даній справі - без змін.

18. До Верховного Суду із касаційною скаргою (провадження №К/9901/29594/21) звернулось також Міністерство закордонних справ України (далі також - касатор-2), в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.01.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2021 в частині визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України та зобов`язання Міністерства закордонних справ України вчинити певні дії, та в цій частині прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову, а в іншій частині оскаржувані судові рішення залишити без змін.

19. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, Міністерство закордонних справ України, посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме норм частини 3 статті 5, частини 6 статті 5 Закону України "Про санкції", а також пунктів 3, 8 Порядку підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №888 (888-2016-п) .

20. В обґрунтування касаційної скарги відповідачем, окрім іншого, зазначається, що замість визначення питання наявності у МЗС України повноважень та підстав для ініціювання зміни/скасування санкцій щодо позивача, суди попередніх інстанцій дослідили питання правомірності накладення санкцій, введених Указом Президента України відповідно до частини 3 статті 5 Закону України "Про санкції", які позивачем не оскаржувались; таким чином, суди вийшли за межі позовних вимог, постановивши рішення на підставі обставин, які не перебувають у причинному зв`язку з діями/бездіяльністю МЗС України.

21. Касатор-2 вказує, що системний аналіз Закону України "Про санкції" (1644-18) у взаємозв`язку з пунктом 3 Порядку №888, дає підстави стверджувати, що суди помилково визнали бездіяльність МЗС України протиправною та відповідно зобов`язали вчинити дії, оскільки такі повноваження належать до компетенції інших державних органів; покладення на МЗС України обов`язку внесення Кабінету Міністрів України пропозицій щодо внесення змін до санкцій знаходиться поза межами компетенцією МЗС України.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

22. Касаційна скарга Кабінету Міністрів України до Верховного Суду надійшла 13 липня 2021 року.

23. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.07.2021 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

24. Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у справі №640/7408/20 (адміністративне провадження №К/9901/25720/21).

25. Касаційна скарга Міністерства закордонних справ України до Верховного Суду надійшла 10 серпня 2021 року.

26. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 10.08.2021 визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

27. Ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Міністерства закордонних справ України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2021 року у справі №640/7408/20 (адміністративне провадження №К/9901/29594/21).

28. Ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2021 року касаційні скарги Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України об`єднано в одне касаційне провадження, а справу призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 07 грудня 2021 року на 15:00 год. В подальшому розгляд справи неодноразово відкладався: на 01.02.2022 (о 15:00 год); на 22.02.2022 (о 15:00 год.); на 20.12.2022 (о 15:00 год.); на 14.03.2023 (о 15:00 год.); на 11.04.2023 (о 15:00 год.); на 16.05.2023 (о 15:00 год.); на 30.05.2023 (о 15:00 год.).

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є громадянином України, був депутатом Верховної Ради АР Крим VІ скликання.

30. Рішенням Ради національної безпеки і оборони України "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" від 21.06.2018, введеного в дію відповідним Указом Президента України від 21.06.2018 №176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції" (1644-18) .

31. Відповідно до пункту 1590 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21.06.2018 до ОСОБА_1 безстроково застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) відповідно до Закону України "Про санкції" (1644-18) , а саме: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.

32. 02 липня 2018 року ОСОБА_1 звернувся з листом до Президента України Порошенка П.О. з вимогою виключити його з санкційного списку, уведеного в дію Указом Президента України від 14.05.2018 №126/2018 (126/2018) "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року "Про застосування та скасування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)".

33. У вищезазначеній заяві позивачем було зазначено, що санкції відносно нього застосовано незаконно, оскільки він ніякою терористичною діяльністю не займався. Також вказано, що Прокуратурою Автономної Республіки Крим під час досудового розслідування у кримінальних провадженнях № 42016010000000046 та № 42015000000000584, внесених до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 20.03.2016, в рамках яких позивач був неодноразово допитаний в якості свідка, встановлено, що позивач дійсно був обраний депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI скликання, будь-якої участі у засіданнях представницьких органів на тимчасово окупованій території півострова Крим не брав. З моменту захоплення Верховної Ради Автономної Республіки Крим участь у жодному із голосувань не брав.

34. Листом заступника секретаря РНБО України Литвиненка О. від 18.07.2018 №410/22-01 позивача повідомлено, що його звернення скеровано до Кабінету Міністрів України. Також, у вказаному листі висловлене прохання доручити заінтересованим органам виконавчої влади розглянути зазначене звернення та за результатами розгляду проінформувати заявника.

35. Не отримавши відповіді по суті питання, поставленого у своєму зверненні, позивач звернувся до Народного депутата України ОСОБА_2 .

36. Народним депутатом України ОСОБА_2 направлено депутатські звернення від 30.05.2019 №202 до Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України та Ради національної безпеки та оборони України, в якому останній просив пояснити причини включення ОСОБА_1 до списку осіб, щодо яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції); підготувати пропозиції щодо скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176 (176/2018) ; подати такі пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України; притягнути до відповідальності осіб, винних у порушені прав громадянина України ОСОБА_1 .

37. Листом від 31.05.2019 № 11/10-1740 Віце-прем`єр-міністром з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України ОСОБА_3 повідомлено, що запит Народного депутата України ОСОБА_2, оголошений на засіданні Верховної Ради України 31.05.2019 щодо скасування санкцій стосовно громадянина ОСОБА_1 та доручено опрацювати Міністерству закордонних справ України.

38. Листом від 14.06.2019 № 8/5/Д-312/30-3362 Служба безпеки України повідомила Народного депутата України ОСОБА_2, що Службою безпеки України не вносилися пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України про застосування санкцій до ОСОБА_1 . Водночас, викладену в запиті інформацію враховано відповідними підрозділами Служби безпеки України в оперативно-службовій діяльності. За наявності підстав, буде вжито заходів реагування згідно з чинним законодавством України.

39. Листом від 14.06.2019 № 905/14-08/2-19 Секретарем РНБО України повідомлено Народного депутата України ОСОБА_2, що пропозиції щодо застосування санкцій до вказаної депутатському запиті фізичної особи виносилися на розгляд Ради національної безпеки і оборони України Кабінетом Міністрів України (розпорядження від 18.04.2018 №258-р). З огляду на викладене, депутатський запит направлено до Кабінету Міністрів України, як ініціатора застосування санкцій. Також повідомлено, що у випадку надходження пропозицій щодо скасування санкцій від уповноважених Законом України "Про санкції" (1644-18) органів, зокрема Кабінету Міністрів України, вони будуть винесені на розгляд РНБО України в установленому порядку.

40. У подальшому, Народний депутат України ОСОБА_2 звернувся до Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України з листом від 01.10.2019 № 14 з проханням підготувати пропозиції щодо скасування санкцій відносно ОСОБА_1 .

41. Листом від 11.10.2019 № 610/12-091-961 Міністерство закордонних справ України повідомило, що про результати опрацювання депутатського запиту Міністерство закордонних справ України інформувало Кабінет Міністрів України листом від 11.10.2019 №610/13994-218дск. Також зазначено, що з огляду на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформації, Міністерство закордонних справ України не має обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.

42. Народний депутат України ОСОБА_2 звернувся до Кабінету Міністрів України з листом від 19.11.2019 №15 з вимогою доручити Міністерству закордонних справ України негайно надати розгорнуту відповідь щодо підстав застосування до ОСОБА_1 санкцій, а також підготувати пропозиції щодо скасування санкцій шляхом виключення позицій 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176 (176/2018) .

43. Листом від 20.11.2019 № 610/13-212/4-1141 Міністерством закордонних справ України повідомлено, що на виконання резолюцій Віце-прем`єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України від 14.06.2019 №19261/1/1-19 та від 14.06.2019 № 19237/1/1-19 щодо опрацювання депутатських запитів від 30.05.2019 № 202 та від 30.05.2019 № 203 Міністерство закордонних справ двічі зверталося до причетних центральних органів виконавчої влади та інших заінтересований відомств України з проханням у невідкладному порядку надати наявну, максимально повну інформацію щодо фактів по суті даного питання. Зважаючи на отриману від причетних центральних органів виконавчої влади та компетентних органів інформацію, Міністерство закордонних справ України не має відповідно до вимог чинного законодавства обґрунтованих підстав для внесення пропозицій стосовно змін до діючих санкцій.

44. ОСОБА_1 звернувся до Кабінету Міністрів України з листом від 18.12.2019, в якому просив внести до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про скасування щодо ОСОБА_1 санкцій шляхом, виключення позиції 1590 з Додатку 1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", уведеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року №176 (176/2018) .

45. Листом від 17.01.2020 № 610/19-212/4-38 Міністерство закордонних справ України повідомило позивача, що воно не уповноважено самостійно приймати рішення у сфері застосування, скасування чи внесення змін до санкцій. Вказано, що Міністерство вчергове звернулось до органів влади з проханням терміново надати наявну у них максимально повну інформацію, що може слугувати підставою для внесення змін, доповнень чи перегляду (зняття) санкцій, що наразі застосовуються. Такі запити було направлено до Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства розвитку економіки, торгівлі і сільського господарства України, Міністерства фінансів України, Міністерства оборони України, Міністерства у справах ветеранів тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України, Служби безпеки України, Офісу Генерального прокурора України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної служби фінансового моніторингу України та Державної міграційної служби України.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

46. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

47. Статтею 40 Конституції України визначено, що всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

48. Частинами першою, третьою та сьомої статті 107 Конституції України встановлено, що Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

49. Верховною Радою України, виходячи з положень Конституції України (254к/96-ВР) , Декларації про державний суверенітет України та загальновизнаних міжнародних норм і правил, прийнято Закон України "Про санкції" від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (1644-18) (далі - Закон № 1644-VII (1644-18) ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

50. За приписами статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).

Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.

Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

51. Відповідно до пунктів 1, 4 та 25 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій, згідно із цим Законом, є, зокрема: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; запобігання виведенню капіталів за межі України.

52. Згідно з частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

53. Частиною третьою статті 5 Закону № 1644-VII визначено, що рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

54. Відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 1644-VII рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.

55. Приписами частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII обумовлено, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

56. Процедура підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (далі - санкції), що вносяться Кабінетом Міністрів України на розгляд Ради національної безпеки і оборони України відповідно до Закону України "Про санкції" (1644-18) визначена Порядком № 888 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), пунктом 3 якого обумовлено, що підготовка та внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до законодавства, у тому числі з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 (950-2007-п) (Офіційний вісник України, 2007 р., № 54, ст. 2180; 2011 р., № 88, ст. 3199), державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.

57. Згідно з пунктом 8 Порядку № 888 ініціатором внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій на підставах, визначених у пунктах 2-4 частини першої статті 3 Закону, є МЗС. Такі пропозиції повинні відповідати вимогам, встановленим у пунктах 4 і 5 цього Порядку, з урахуванням наявного в МЗС обсягу інформації.

Підставою для ініціювання таких пропозицій є отримання МЗС офіційного документального підтвердження щодо застосування (скасування, внесення змін) санкцій до певних осіб. Таке повідомлення повинно містити офіційні відомості з відповідними документами щодо застосування санкцій (із зазначенням мети, виду та підстав застосованих санкцій, переліку осіб, щодо яких застосовано санкції) за підписом уповноваженої особи.

58. Загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України врегульовані статтею 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", частина перша якої вказує, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

59. Відносини Кабінету Міністрів України з Радою національної безпеки і оборони України, а також консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України врегульовано статтею 29 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", за приписами частини першої якої Рада національної безпеки і оборони України відповідно до закону координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

Кабінет Міністрів України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України (254к/96-ВР) .

60. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України (254к/96-ВР) права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України "Про звернення громадян" (393/96-ВР) , у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

61. Положеннями частини першої статті 1 Закону України "Про звернення громадян" передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

62. Статтею 3 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

63. Відповідно до приписів пункту 11 Порядку № 888 ініціатор схвалених Кабінетом Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій є відповідальним за супроводження відповідного рішення Кабінету Міністрів України в Апараті Ради національної безпеки і оборони України до їх розгляду Радою національної безпеки і оборони України.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

64. Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

65. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

66. Відповідно до частини 3 статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

67. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційних проваджень та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.

68. Виходячи із предмету позову у справі, що розглядається, позивач оскаржує бездіяльність МЗС України та КМ України, пов`язану з відсутністю ініціювання перед РНБО України пропозиції стосовно скасування санкцій застосованих до них та, відповідно, просить зобов`язати відповідачів ініціювати питання щодо скасування застосованих до нього персональних санкцій.

69. У доводах позовної заяви ОСОБА_1, зокрема, наголошує на безпідставності застосованих до нього відповідно до Указу Президента України від 21 червня 2018 року № 176/208 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року "Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідно до Порядку № 888, безстрокових санкцій (позиція 1590 у Додатку у вигляді: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; запобігання виведенню капіталів за межі України; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом).

70. За таких обставин, предметом даного спору є правомірність дій (бездіяльності) відповідачів щодо ініціювання питання про зміну/скасування санкцій, накладених на ОСОБА_1, зокрема, в світлі виконання вимог Порядку № 888.

71. В контексті спірних правовідносин суди першої та апеляційної інстанцій звернули увагу на те, що фактично листами, які направлялися відповідачами та РНБО України у відповідь на багаточисленні звернення позивача та Народного депутата України ОСОБА_2, (зокрема листи від 18.07.2018, 31.05.2019, 14.06.2019, 11.10.2019, 20.11.2019, 17.01.2020), повідомлялося про відсутність у відповідного органу компетенції щодо встановлення підстав для скасування застосованих до позивача санкцій та щодо необхідності вирішення цього питання іншим органом.

72. Крім того судами зазначалось, що листи МЗС України до КМУ, зокрема, від 05.08.2019 №610/13-994/169дск та від 11.10.2019 №610/13-994-218, суперечать один одному.

73. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що КМ України не було надано належних і допустимих доказів відповідного реагування на вищезазначений лист МЗС України від 05 серпня 2019 року № 610/13-994/169дск щодо внесення відповідних змін до рішення РНБО України від 21 червня 2018 року, введеного в дію Указом Президента України від 21 червня 2018 року № 176 (176/2018) , шляхом скасування санкцій стосовно позивача та/або доказів щодо відкликання такого листа. Натомість, через два місяці МЗС України склало лист протилежного змісту, а саме про відсутність підстав для внесення пропозицій для внесення змін до діючих санкцій.

74. Таким чином суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачами не було вчинено належних прямо передбачених законодавством дій для вирішення питання щодо скасування застосованих до позивача санкцій та фактичного відновлення повного обсягу його конституційних прав.

75. Верховний Суд звертає увагу, що за частиною 3 статті 5 Закону № 1644-VII, рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачені пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО України та вводиться в дію Указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання Указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

76. Отже, Президент України, у межах наданих йому повноважень, вводить у дію рішення РНБО України.

77. Своєю чергою, в силу статті 26 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", КМ України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України, що відповідають положенням Конституції України (254к/96-ВР) .

78. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідачами не надано суду доказів щодо наявності правових підстав для застосування до громадянина України ОСОБА_1 санкцій, визначених статтею 4 Закону № 1644-VII, а відтак дійшли висновку, що обставини, які б слугували підставою для включення позивача до санкційного списку відсутні. При цьому судами зазначено про відсутність доказів, які б підтверджували факт голосування чи участі колишнім депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим VI-го скликання ОСОБА_1 в прийнятті рішень, після лютого 2014 року.

79. Наведене безумовно свідчить, що судами першої та апеляційної інстанцій надано оцінку обґрунтованості застосування санкцій та фактично вирішено питання законності Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України щодо застосування до позивача санкцій, оскарження яких мало б здійснюватися у спеціальному порядку, визначеному частиною четвертою статті 22 КАС України.

80. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

81. А відтак, у справі, що розглядається, за відсутності відповідного рішення Верховного Суду, яке набрало законної сили, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України про введення в дію рішення РНБО України в частині застосування санкцій до позивача, законність застосування таких санкцій не може бути предметом розгляду місцевого адміністративного суду.

82. Стосовно перевірки наявності підстав для подальшого збереження застосованих до позивача санкцій, слід звернути увагу на положення частини сьомої статті 5 Закону № 1644-VII, відповідно до якої рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.

83. Водночас мета застосування санкцій визначена у приписах частини першої статті 1 Закону № 1644-VII, зміст якої означає захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

84. Отже, оцінка досягнення мети застосованих санкцій як підстави для їх скасування відноситься до дискреційних повноважень суб`єкта, який прийняв рішення про їх застосування.

85. За змістом статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

86. Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб`єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин.

87. До того ж, частина друга статті 46 КАС України деталізує, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

88. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

89. Важливо, що в силу частин третьої, четвертої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України (254к/96-ВР) гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

90. Відповідно до статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

91. Таким чином, всупереч положенням статті 9 КАС України суди попередніх інстанцій зосередили увагу на наявності підстав для застосування санкцій до позивача, що виходить за межі предмету даного спору, натомість не надали належної правової оцінки діям/бездіяльності кожного з відповідачів в частині вирішення питання щодо наявності/відсутності підстав для ініціювання зміни/скасування таких санкцій.

92. Окрім того, повертаючись до змісту заявлених відповідачами касаційних скарг у цій справі, Міністерство закордонних справ України, на відміну від Кабінету Міністрів України, у своїй скарзі просить скасувати оскаржувані судові рішення лише в частині визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України та зобов`язання Міністерства закордонних справ України вчинити певні дії, і в цій частині прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову; а в іншій частині оскаржувані судові рішення залишити без змін.

93. В касаційній скарзі і в додаткових поясненнях відповідачем-1 зазначається, що згідно з пунктом 8 Порядку № 888, ініціатором внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій на підставах, визначених у пунктах 2-4 частини першої статті 3 Закону, є МЗС. Такі пропозиції повинні відповідати вимогам, встановленим у пунктах 4 і 5 цього Порядку, з урахуванням наявного в МЗС обсягу інформації.

94. В свою чергу, відповідно до пунктів 2-4 частини першої статті 3 Закону України "Про санкції", підставами для застосування санкцій, є: резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації об`єднаних Націй; рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; факти, порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй. МЗС України вказує, що жодне з цих положень не було підставою для застосування санкцій щодо позивача.

95. Відповідачем-1 також наголошується, що судами попередніх інстанції було безпідставно не враховано, що відповідно до пункту 3 Порядку № 888, підготовка та внесення Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій здійснюється відповідно до законодавства, у тому числі з урахуванням вимог Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (950-2007-п) , державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій (були вчинені дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів) (далі - ініціатор), якщо інше не передбачено цим Порядком.

96. Водночас, МЗС України звертає увагу, що Порядок № 888 не визначає конкретного державного органу, який має бути ініціатором внесення КМУ пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, натомість ініціатором може бути будь-який державний орган, до повноважень якого належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, в якій настали підстави для застосування санкцій і у визначених пунктами 2-4 частини першої статті 3 Закону України "Про санкції" - МЗС.

97. Поряд з цим, МЗС України в касаційній скарзі і в додаткових поясненнях (а.с. 98-113, том 9) вказує, що відповідач-1 не був ініціатором внесення ОСОБА_1 до санкційного списку; МЗС України було надано до Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України робочі переліки осіб, з урахуванням наявної інформації.

98. Про вказані обставини, відповідачем-1 зазначалось, зокрема і у відзиві на позовну заяву, що підтверджується матеріалами даної справи.

99. Однак, вказаним обставинам судами попередніх інстанцій належної оцінки надано не було та на підставі принципу офіційного з`ясування обставин справи коло обов`язків та обсяг повноважень відповідачів у спірних правовідносинах в повному обсязі встановлено не було.

100. На переконання відповідача-1, саме МТОТ було визначено Кабінетом Міністрів України як уповноважений орган, який повинен був опрацювати переліки осіб та визначитись щодо питання застосування санкцій, а не МЗС України, як про це було зазначено позивачем.

101. Схожі за своїм змістом доводи викладає у додаткових поясненнях (а.с. 88-97, том 9) відповідач-2, де вказує, що ініціатором застосування санкцій до позивача, які були внесені Урядом на розгляд РНБО розпорядженням КМУ від 18.04.2018 № 258-р (258-2018-р) в розумінні Порядку № 888 слід розглядати саме Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України.

102. Водночас, у своїх додаткових поясненнях у справі МТОТ заперечує визначення Мінінтеграції ініціатором санкцій в розумінні Порядку № 888.

103. Таким чином, Верховний Суд зазначає, що предметом дослідження в ході розгляду цієї справи, зокрема, мали б бути питання наявності в межах визначених повноважень обов`язків МЗС або МТОТ в частині подання пропозицій до КМУ щодо зміни/скасування санкцій стосовно ОСОБА_1 ; вжиття/невжиття в межах наданих повноважень дій щодо подання пропозицій про зміну/скасування санкцій стосовно ОСОБА_1 .

104. Однак, як видно із вище наведених висновків, суди попередніх інстанцій, замість визначення питання наявності у МЗС/МТОТ обов`язків та підстав для внесення пропозицій щодо зміни/скасування санкцій стосовно позивача, дослідили питання правомірності накладення санкцій, введених Указом Президента України відповідно до частини 3 статті 5 Закону України "Про санкцій", який позивачем не оскаржувався. Суди фактично надали оцінку відсутності підстав для застосування санкцій щодо ОСОБА_1, що не входить в межі позовних вимог та предмет дослідження в даної адміністративної справи.

105. На підставі наведеного, слід дійти висновку, що в контексті обставин цієї справи і доводів касаційних скарг, відмова у задоволенні позову була би передчасним рішенням по суті спору за визначених позивачем суб`єктним складом.

106. Фактично, із доводів касаційної скарги МЗС України та КМУ можна дійти висновку, що відповідач-1 не вважає себе ініціатором, вважає, що не мав виключного кола обов`язків у спірних правовідносинах щодо внесення певних пропозицій до відповідача-2, і відповідно, не є належним відповідачем у даному публічно-правовому спорі. Водночас, за доводами МЗС України, саме МТОТ в контексті наведених доводів був ініціатором в розумінні Порядку № 888.

107. Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

108. Слід наголосити, що стаття 13 Конвенції гарантує доступність на національному рівні засобів захисту з метою посилення суті прав та свобод, що містяться у Конвенції, в будь-якій формі, за якої вони можуть бути захищені в національному правовому порядку. Дія ст. 13, отже, полягає в тому, щоб національний засіб захисту відповідав суті "небезпідставної скарги" за Конвенцією та гарантував належну допомогу (див. рішення у справі "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland), § 157, від 26.10.2000).

109. Межа позитивних зобов`язань держави за статтею 13 Конвенції коливається залежно від природи заяви скаржника. Проте у будь-якому разі засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути ефективним як на практиці, так і за законодавством, тобто таким, що міг би запобігти порушенням прав заявника, або припинити їх, або надати заявнику належне відшкодування. Зокрема, органи влади держави-відповідача своїми діями або бездіяльністю не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати їхньому використанню (див. рішення у справі "Центр юридичних ресурсів в інтересах Валентина Кимпеану проти Румунії" [ВП] () [GC], заява № 47848/08, § 148, від 17.07.2014).

110. Статтею 8 Загальної декларації прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.

111. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

112. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

113. Однак, задля ефективного способу захисту, важливим є визначення конкретного суб`єкта владних повноважень, який допустив порушення прав особи, що звернулась до суду.

114. Відповідно до частин 3-4 статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

115. Верховний Суд вважає за необхідне вказати, що лише за наявності належно встановленого складу відповідачів - суб`єктів владних повноважень, суд у змозі вирішувати питання про обґрунтованість позовних вимог та вирішувати питання про їх задоволення, або про відмову у задоволенні. Без визначення належних відповідачів позовні вимоги вирішені бути не можуть.

116. Водночас, в силу наданих повноважень, Верховний Суд не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені, а тому не може вирішувати питання належності відповідача у справі і встановлювати, який саме відповідач повинен відповідати за позовом.

117. Крім того, відповідачі звертали увагу, що Верховним Судом вже розглядалась справа із аналогічними (як вважають скаржники) позовними вимогами, а також предметом і підставами позову (постанова Верховного Суду від 14 вересня 2022 року у справі № 640/7728/20).

118. Так, у справі № 640/7728/20 позивач також оскаржував бездіяльність МЗС України та КМ України, пов`язану з відсутністю ініціювання перед РНБО України пропозиції стосовно скасування санкцій застосованих до нього та, відповідно, просив зобов`язати відповідачів ініціювати питання щодо скасування застосованих санкцій.

119. Між тим, у контексті обставин справи № 640/7728/20, Верховний Суд вважав, що оскільки самі по собі бездіяльність МЗС України та КМ України не є юридично значимими для спірних правовідносин, належним і достатнім способом захисту порушених прав позивача внаслідок застосування до нього санкцій, є саме оскарження відповідного Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО України, відповідно до якого до позивача застосовано санкції.

120. На підставі таких висновків та схожих обставин, Верховний Суд у справі № 640/7728/20 вказав на відсутність підстав для задоволення позову.

121. Вирішуючи питання релевантності висновків Суду у справі № 640/7728/20 до спірних правовідносин, колегія суддів виходить із такого.

122. У світлі зазначеного заслуговують на увагу доводи сторони позивача про наявність у минулому кримінальних проваджень, за наслідками яких ОСОБА_1 допитували як свідка і в яких було встановлено, що позивач не брав участі в якості депутата у голосуванні Верховної Ради АР Крим після окупації російською федерацією українського півострову.

123. Фактично підставою для ініціювання процедури скасування/зміни санкцій до ОСОБА_1 в межах спірних правовідносин слугувало відсутність вироку або кримінального провадження щодо позивача, що свідчить про відмінність фактичних обставин цієї справи та справи № 640/7728/20.

124. А тому, суд касаційної інстанції повинен констатувати, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, оскільки надали оцінку правовідносинам, які не можуть входити в предмет даного адміністративного позову з огляду на вимоги статті 22 КАС України (підставам застосування санкцій щодо особи, введених Указом Президента України), належним чином не надали оцінки правильності визначеного позивачем суб`єктного складу сторін, а відтак не надали належної оцінки правомірності дій/бездіяльності кожного з відповідачів в розрізі предмету заявленого позову (наявність/відсутність підстав для ініціювання зміни/скасування застосованих до позивача санкцій), не з`ясували хто повинен бути належним відповідачем, а й відповідно - передчасно дійшли висновків про задоволення даного адміністративного позову.

125. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

126. Відповідно до частин 1-3 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

127. Враховуючи викладене, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи та вимоги касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційні скарги слід задовольнити частково, оскаржувані судові рішення - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

128. Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові, та на основі закріплених у КАС України (2747-15) принципів, забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного і повного дослідження та вивчення всіх обставин даної справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

129. Разом з тим, Суд звертає увагу, що 15 грудня 2022 року набрав чинності Закон України від 13 грудня 2022 року №2825-IX "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду", яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

130. У пункті 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що з дня набрання чинності цим Законом до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.